織密法網 守護一江清水向東流（法治頭條・法治長江調研行①）
江蘇省揚州市江豚保護實驗室工作人員和公安民警在保護區江面上尋找江豚蹤跡。 孟德龍攝
編者按：全程6300多公里，全流域涉及19個省區市，行經180萬平方公里，橫跨東、中、西部三大經濟區，蘊藏着全國1/3的水資源、1/5的水能資源……千百年來，長江水滾滾東流，滋養了一代代中華兒女。
2016年1月5日，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指出，長江擁有獨特的生態系統，是我國重要的生態寶庫。當前和今後相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。
近日，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上強調，要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治療，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。
長江保護，法治先行。如何爲長江保護提供充分的法律法規制度保障，如何建立協同高效的執法機制，如何實現嚴格公正司法，如何形成依法保護長江的合力？記者赴長江沿線各地進行了調研採訪。
站在長江泰州段岸邊眺望，江中有洲、河網密集，兩岸綠樹成蔭、水鳥高飛。在一處環保主題公園內，“共抓大保護、不搞大開發”的標語格外醒目。
“泰州市在2015年7月獲得地方立法權後，制定的第一部地方法規便是《泰州市水環境保護條例》，從泰州實際出發，進一步加強了長江水生態環境的保護。”江蘇泰州市人大常委會社會和環境資源與城鄉建設工作委員會主任葛銀餘說。
近年來，長江沿線各地人大常委會加快長江保護地方立法，組織人大代表助力打好“碧水保衛戰”，督辦涉長江重點議案建議，不斷推動長江生態環境持續向好。與此同時，長江生態環境硬約束機制尚未建立等問題也引起重視，制定一部具有針對性和系統性的長江保護法進入議事日程。
“‘長江病了’，而且病得還不輕”
“‘長江病了’，而且病得還不輕”，習近平總書記高度關注長江生態環境問題。
城鎮生活污水垃圾、農業面源污染、化工污染、船舶污染、尾礦庫污染……隨着經濟社會的發展，複雜的污染源正使得長江水質逐漸變差、生態環境惡化。
“沿江城鎮林立，港口碼頭密集，排污口與取水口犬牙交錯，直接影響飲用水源地的供水安全。”江蘇省人大常委會副主任邢春寧說，部分地區長江岸線受到侵蝕，長江干流生態退化趨勢加劇，魚類種類銳減，底棲動物羣落優勢生物演變爲寡毛類，部分區域已無底棲動物，長江生態安全的警鐘已經敲響。
“施工產生的建築棄土被傾倒在長江河道邊，對河道環境造成污染的情形仍時有發生。在部分長江支流，違規挖沙採石、非法捕撈魚類的行爲還屢禁不絕，河面上的漂浮垃圾、沿岸垃圾也威脅着長江生態。”重慶市生態環境局綜合行政執法總隊一位工作人員說。
“洞庭湖、鄱陽湖頻頻乾旱見底，部分水系嚴重斷流、河湖生態功能退化、生物完整性指數到了最差的‘無魚’等級；岸線、港口亂佔濫用問題突出；部分區域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化較爲嚴重。同時，水污染形勢嚴峻，重要湖庫仍處於富營養化狀態，30%的環境風險企業位於飲用水水源地周邊5公里範圍內、污染產業向中上游轉移，跨區域違法傾倒危險廢物呈多發態勢。”全國人大環資委主任委員高虎城說。
長期從事長江三角洲區域發展規劃研究的中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯說，保護長江，應該科學合理劃定各方職責邊界，理順中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關係，建立起統分結合、整體聯動的長江流域管理體制。通過系統性制度設計，加強山水林田湖草系統治理，建立起全流域水岸協調、陸海統籌、社會共治的綜合協調管理體系。在這方面，應該加強人大的立法和監督工作，充分發揮好人大代表的作用。
“爲長江保護提供製度支撐”
在位於江蘇揚州的淮河入江水道，有一片開闊的區域，這裡水系發達、島嶼溼地衆多，被稱作“七河八島”。站在橋上遠眺，江河浩渺、波光粼粼，天色空濛、樹木蔥蘢。這一壯美的自然景觀得以完好保護，和揚州市人大多年的努力分不開。
“‘七河八島’區域既是揚州城市飲用水源地保護區，又是南水北調東線工程的輸水通道。保護好這一區域不僅對揚州至關重要，對南水北調工程也有着重要意義。”揚州市人大常委會環資城建工委主任劉煥琴說。
然而，截至2012年底，這裡林立着大大小小的船廠、砂石廠71家，不但破壞沿岸溼地，而且對河道的行洪與水體安全產生不利影響。當時，許多房地產開發商看上了這塊區域，想在河岸邊建別墅、河景房。
2013年7月，揚州市人大常委會通過《關於“七河八島”區域生態環境保護的決議》，提出“四控一禁”，即嚴控廊道寬度、建築高度、開發強度、污染排放，禁止違法建設，並且連續多年聚焦“七河八島”船廠、砂石廠關閉搬遷，盯住決議實施情況進行檢查。昔日的“龍門塔吊”不見了，天際線保住了，魚兒成羣、水鴨嬉戲。
素有“千湖之省”稱號的湖北，圍湖養殖曾十分普遍。截至2000年，各種填湖佔湖後所剩湖泊只有800個左右，四處可見杆連桿、網連網。湖北省人大常委會副秘書長付正中介紹，網箱養魚、培育珍珠的經濟效益很好，但污染很大。如何取捨？各方面做了大量細緻工作，地方政府也頂住了壓力。2012年出臺《湖北省湖泊保護條例》，2016年，120萬畝的湖水網箱養殖全部拆除。
“近年來，長江沿線地方人大及其常委會履行職責，通過地方立法等形式，爲長江保護提供製度支撐。”中國人民大學教授馮玉軍說。
在長江上游，重慶市人大常委會制定了水污染防治條例、溼地保護條例等，及時修訂環境保護條例、水利工程管理條例、城市園林綠化條例、節約能源條例，以與時俱進的態度，爲解決長江保護面臨的新問題，提供多層次、寬領域的立法保障；
在長江中游，湖北省人大常委會按照水陸空系統、協調保護的原則，先後制定了湖泊保護、水污染防治、水土保持、土壤污染防治、天然林保護、河道採砂管理等13件生態環境保護領域的地方性法規；
在長江下游，江蘇省人大常委會立法明確了區域限批制度、沿江地區政府水質達標責任制、上下游交界斷面水質交接制度等，許多制度在長江保護立法中開了先河。
“請問區民政局，部分漁民退捕上岸後，沒有生活來源，有哪些救助措施，能否申請最低生活保障？”“請問區農業農村委，除了實施漁船退捕上岸措施外，還將採取哪些措施，保護長江漁業資源？”這是重慶市萬州區人大常委會開展代表監督問政行動的場景。
爲保護長江生物資源及物種多樣性，促進長江流域生態系統修復，重慶人大以專題詢問等多種形式，監督政府部門推動長江禁漁令在重慶的全面貫徹實施。
2019年8月26日，江蘇省人大常委會辦公廳向省政府辦公廳印送了《關於檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況報告的審議意見》，這份意見以清單的形式列出了江蘇省124個水環境突出問題。
“江北新區葛中路鄉村河水體顏色發黑，味道發臭”“張家港市沙鋼集團百萬噸鋼渣棄置江邊”“宿城區運河宿遷港污水未收集處理”……
翻閱這份清單，問題具體、責任部門清晰、整改時間明確。江蘇省人大常委會環資城建委主任汪泉說，根據省人大提供的這份清單，政府部門正緊鑼密鼓落實整改。
這是地方人大常委會充分履行監督職能，推動長江保護的一個縮影。
“不僅要立法，而且要監督法律法規的實施，讓制度長牙齒、有剛性。”南京市人大常委會副秘書長、環資城建委主任陳雷說，南京市人大常委會開展環保專題視察調研，聽取年度環境狀況報告，發揮人大監督職能作用，推動難點問題解決。
南京市人大代表喻君傑提出“關於開展秦淮河保護立法調研”，韓順霞代表提出“將污水管網驗收納入《南京市水環境保護條例》”等建議。南京市人大常委會將其列爲重點督辦建議，受到市政府相關部門的重視，工作取得實質性進展。
各地人大積極作爲，爲保護長江貢獻力量，推動長江生態環境好轉。
“需要一部統一的法律來解決”
早在2004年，江蘇省人大常委會就制定了《江蘇省長江水污染防治條例》。其中規定，江蘇段長江中泓水質不得低於二類。然而，10年後的2014年，江蘇省人大常委會在對這部條例進行執法檢查時發現，水質普遍降爲三類，對飲用水源地構成嚴重威脅。原因之一，是上游來水水質下降。10年來，江蘇入境斷面水體總磷濃度上升50%以上。長江成爲沿江城市的“下水道”。
“不謀全局者，不足謀一域。”長江保護是一個全流域的系統工程。
2018年3月，一份由32位全國人大代表提出的關於制定長江水環境保護法的議案提交十三屆全國人大一次會議。這是2014年以來，江蘇代表團代表第四次聯名提出保護長江的議案。
“水污染的流動性與水環境保護行政分割性存在矛盾，局部地區開發的盲目性與流域生態保護系統性存在矛盾，需要一部統一的法律來解決。”牽頭提出議案的江蘇省人大常委會副主任陳震寧說。
“推進長江經濟帶發展必須走生態優先、綠色發展之路”“制定長江保護法，保護好長江母親河是我們這代人的歷史責任”……2019年12月23日上午，十三屆全國人大常委會第十五次會議在北京人民大會堂舉行，《中華人民共和國長江保護法（草案）》首次提請審議。
全國人大環資委主任委員高虎城作關於長江保護法草案的說明時表示，作爲我國第一部流域法律，草案圍繞長江流域生態環境破壞這一突出問題，特別強化有關長江流域生態修復和環境治理以及綠色發展的特殊性問題，把法律的一般性規定與特殊性規定有機結合，突出特殊性。
長江保護法立法引起社會廣泛關注。草案兩次在網上公開徵求意見，收到大量意見建議。
“建議提高污水處理廠水質標準”“治理農業面源污染問題要通盤考慮”“要堅持第三方環評，不能自說自話”……付正中梳理了湖北省人大代表們提出的主要意見。
“目前缺少對養殖尾水排放的專門性立法規定，應該細化養殖投入品管理，規範、限制使用抗生素等化學藥品，明確不當使用化肥、糞便、動物源性飼料等行爲的處罰標準。”一位重慶市人大代表說。
“你從雪山走來，春潮是你的風采；你向東海奔去，驚濤是你的氣概。你用甘甜的乳汁，哺育各族兒女；你用健美的臂膀，挽起高山大海……”20世紀80年代，一曲《長江之歌》唱出了中華民族對長江的熱愛與依戀。