新增10萬億元地方債置換存量隱性債務，2025年財政政策將進一步加力

21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議在京舉行閉幕會，會議批准通過了《國務院關於提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》（下文簡稱“《議案》”）。

《議案》提出，在壓實地方主體責任的基礎上，建議增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。爲便於操作、儘早發揮政策效用，新增債務限額全部安排爲專項債務限額，一次報批，分三年實施。按此安排，2024年末地方政府專項債務限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元。

11月8日，全國人大常委會辦公廳舉行新聞發佈會，邀請財政部部長藍佛安和全國人大財政經濟委員會副主任委員、全國人大常委會預算工作委員會主任許宏纔出席，介紹相關情況，並答記者問。

藍佛安介紹了未來幾年一攬子化債的統籌安排，除了增加6萬億元地方債限額，還將連續五年共計安排4萬億元新增地方專項債用於化解隱性債務，這將直接增加地方化債資源10萬億元。另外，還有2萬億元棚改隱性債務按原合同償還。這系列化債組合拳安排，使得2028年前地方需化解的14.3萬億元隱性債務，大幅降低至2.3萬億元。

這一攬子化債舉措，尤其是增加10萬億元置換存量隱性債務，未來將通過發行利率更低、週期更長的地方政府債券，來置換地方政府相關主體通過銀行貸款、城投債等形成的存量隱性債務，將減輕地方政府債務負擔、利息支出，同時將存量隱性債務轉變成地方政府債券，方便規範統一管理。

這次發佈會的亮點頗多，除了主動披露未來幾年圍繞化解隱性債務的系列安排，還預告了2025年積極財政政策將進一步加力，包括利用可提升的赤字空間、擴大專項債規模、繼續發行超長期特別國債、加大力度支持設備更新和消費品以舊換新等。

14.3萬億元存量隱性債務化解方案出爐

隨着《議案》提交全國人大常委會會議審議，圍繞地方隱性債務的基本情況和重要安排相應揭曉。

11月4日，藍佛安向全國人大常委會作提請審議《議案》的說明，明確指出黨中央要求各地穩妥化解存量隱性債務，於2028年底前全部化解完畢。截至2023年末，經過逐個項目甄別、逐級審覈上報，全國隱性債務餘額爲14.3萬億元。

結合10月12日財政部發佈會披露的數據，即截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務餘額比2018年摸底數減少了50%，債務風險可控。這意味着，截至2018年末，當時我國摸底的地方存量隱性債務規模約爲28萬億元。

爲了推動在2028年前完成14.3萬億元存量隱性債務，近年來力度最大的一次化債舉措隨之推出。

增加6萬元地方債務限額，是考慮到了近年來化債難度加大的現實。藍佛安表示，2024年以來，受外部環境變化和內需不足等因素影響，財政收支矛盾突出，稅收增長不及預期，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對化債資源的預期有一定差距，化解存量隱性債務難度增大。當前，地方化債工作處於關鍵階段，建議增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。6萬億元全部安排爲專項債務限額，根據地方政府隱性債務規模，按照全國統一比例，分配地方政府債務限額，形成穩定化債預期。分三年安排實施，加快債券發行進度，支持地方做好發行工作，結合本地實際、根據輕重緩急加快置換進度，降低債務負擔，儘早發揮資金效益。

連續五年每年安排8000億元新增專項債用於化債。利用部分新增地方專項債用於化解隱性債務，始於2023年。據市場機構統計，2023年四季度各地發行這類用於化債的“特殊”新增專項債的規模約2900億元，2024年各地發行“特殊”新增專項債券已超過8000億元。藍佛安介紹，從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用於化債，累計可置換隱性債務4萬億元。再加上這次全國人大常委會批准的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。

2萬億元棚改隱性債務單獨處理。藍佛安表示，2029年及以後年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

經過上面三方面的化債舉措安排，地方政府要求於2028年前償還消化的存量隱性債務規模，從原來的14.3萬億元大幅縮減至2.3萬億元。藍佛安表示，上述三項政策協同發力，2028年之前，地方平均每年消化額從2.86萬億元減爲4600億元，不到原來的六分之一，地方化債壓力大大減輕。估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比較輕鬆的。

將上述全部隱性債務納入統計，我國政府負債率仍然低於主要經濟體。截至2023年底，我國政府全口徑債務總額爲85萬億元，其中國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率爲67.5%。

減輕地方債務支出、化解“三角債”、增加企業和居民收入

這一攬子近年來力度最大的化債組合拳將帶來系列積極效應。

其中，增加6萬億元地方債務限額，依然遵循中央不對地方債務兜底，堅持“誰家孩子誰抱走”的原則。

藍佛安在向全國人大常委會作提請審議《議案》的說明時表示，在統籌考慮存量隱性債務規模、化債支持政策和地方可用化債資源等因素的基礎上，建議增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。這樣能不增加政府債務總體負擔，不改變地方償債責任；考慮隱性債務和法定政府債務之間的利差，預計可累計節約利息支出約4000億元；能推動解決地方各類“三角債”問題，提振經營主體信心，降低金融機構呆壞賬損失；能支持地方卸下包袱、輕裝上陣，扭轉存量債務過度佔用財政資源的困境，騰出更多資金解決基層“三保”及經濟發展堵點問題，優化政府投資佈局，推動高質量發展。

藍佛安還表示，當前一些地方隱性債務規模大、利息負擔重，不僅存在“暴雷”風險，也消耗了地方可用財力。實施這樣一次大規模置換措施，意味着化債工作思路作了根本轉變，從過去的應急處置向現在的主動化解轉變，從點狀式排雷向整體性除險轉變，並推動從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規範透明管理轉變。這一攬子的化債舉措，能緩解地方當期化債壓力、減少利息支出，估計五年累計可節約6000億元左右。

中國財政科學研究院院長楊志勇對21世紀經濟報道記者表示，《議案》明確指出，在壓實地方主體責任的基礎上，增加6萬億元地方債務限額。這說明地方債還是地方債，中央不會對地方債進行兜底，否則道德風險的問題會更加突出。在當前財政緊平衡的背景下，這一攬子化債舉措非常關鍵。因爲地方化解隱性債務需要還本付息、籌集資金，這一攬子化債能幫助地方政府，尤其是一些財政困難的地方，從疲於應付還債中解脫出來，大大緩解了地方財政資金壓力，讓地方更加聚精會神地發展經濟、改善民生。另外，部分地方隱性債務跟企業相關，通過置換存量隱性債務，能幫助解決“三角債”的問題，通過資金注入解決債務鏈條，能進一步激發企業活力，推動經濟更好地恢復。

粵開證券首席經濟學家羅志恆對21世紀經濟報道記者表示，這一攬子化債舉措作用下，地方需要消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。無論是提高6萬億元地方專項債限額，還是連續五年拿出4萬億元新增專項債化債，這都是以標準的地方政府債券來置換銀行貸款、城投債等隱性債務，這能降低地方政府利息支出，減輕地方財政壓力。這反映了化債思路的重大優化調整，從防風險爲主轉向更好統籌穩增長與防風險，從“化債中發展”轉向“發展中化債”。有理由相信在一攬子舉措下，中國地方政府主體將從應急狀態迴歸常態發展，地方政府發展經濟的能力和積極性將得到有效恢復。

2025年財政政策力度將進一步加大

除了化解隱性債務，財政部還預告了未來積極政策的安排。

藍佛安表示，目前正在積極謀劃下一步的財政政策，加大逆週期調節力度。目前，支持房地產市場健康發展的相關稅收政策，已按程序報批，近期即將推出。隱性債務置換工作，馬上啓動。發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本等工作，正在加快推進中。專項債券支持回收閒置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。

2025年還將實施更加給力的財政政策。藍佛安表示，一是明年將積極利用可提升的赤字空間。二是擴大專項債券發行規模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。三是繼續發行超長期特別國債，支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設。四是加大力度支持大規模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規模。五是加大中央對地方轉移支付規模，加強對科技創新、民生等重點領域投入保障力度。

中信證券首席經濟學家明明對21世紀經濟報道記者表示，財政支持化債可以通過補充地方財力、增加居民和企業收入的方式，發揮財政乘數效應，帶動投資和消費能力的提升，促進經濟回升向好。未來進一步的增量財政政策仍有空間、值得期待，比如年底前一系列穩樓市的政策還將加快落地，2025年赤字率可能有較大突破，大概率會突破3%。

中證金融研究院首席經濟學家潘宏勝表示，2025年的積極財政政策有望在擴大專項債發行和投向、超長期國債支持重大戰略和重點領域、支持大規模設備更新與消費等重點領域等方面持續加力發力，財政政策促進經濟持續回升向好的重要作用將更加凸顯，爲高質量發展創造更加有利的條件和基礎。