NCC應展魄力 MOD改造十年不應爲黃粱一夢
▲爲與有線電視系統業區隔，MOD被要求應無差別對待上架頻道，且不得干預頻道提供者之內容服務規劃與組合。（圖／《鏡週刊》提供）
文／簡維克
日前MOD因無預警將豪華套餐組內超過40個頻道移出原有套餐組合，而引發衆多消費者抱怨，且中華電信與該些受影響頻道之頻道代理商，亦各自透過媒體持續大打輿論戰，讓我國包括有線電視與中華電信MOD之多頻道視訊平臺（Multichannel Video Programming Distributor，MVPD）產業（下稱「播送平臺業者」），自2016年10月公平會裁罰幾家頻道代理商就新、舊有線電視業者收取不同授權費用構成差別待遇以來，就常見於新聞版面，而相關媒體市場不止被吹皺一池春水，更有山雨欲來風滿樓之感。
對於MOD消費爭議，以及中華電信與頻道代理商間的孰是孰非，媒體及學者多有論述，本所旨在從目前法令探究MOD服務本質，以及針對NCC所採取將MOD打造爲開放平臺，鼓勵其與有線電視競爭之政策思維，在MOD改造10年後的鋒頭之際，作一檢討回顧並提出相應建議。
中華電信在2004年時即已推出MOD服務，對於如此強大之對手，有線電視業者則是向當時主管機關新聞局檢舉中華電信未取得執照而經營有線電視業務，雙方對MOD究竟是否符合《有線廣播電視法》下之有線電視定義，在法律上各有主張。然而，在廣電三法增訂黨政軍條款，規定政府不能直接或間接經營有線電視，且後來承繼新聞局業務的NCC亦認定MOD性質偏向有線電視後，中華電信MOD似面臨了無法繼續之窘境。然而，當時政府爲扶持能與有線電視相互抗衡之競爭者，NCC第一屆委員發揮創意，於2006年11月23日第124次委員會決議將中華電信打造爲開放平臺，並後續於固定通信業務管理規則中，增訂「多媒體內容傳輸平臺服務」定義，並要求中華電信MOD須「符合公平原則、無差別處理之出租平臺上下架規範」以及「不干預頻道節目內容服務提供者之內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定」。
換言之，NCC藉由打造中華電信成爲一個對所有上架頻道，都採公平無差別且不干涉其內容服務規劃的「開放電信傳輸平臺」，而與有線電視系統對頻道得否上架有決策權之「封閉媒體內容平臺」相互區別，從而認定MOD已非屬有線電視，而應受《電信法》相關法令所規範，開啓我國通訊傳播匯流管制環境的時代先河，頗具意義。
MOD管制之從量變到質變？
爲與有線電視系統業有所區隔，改造後之MOD打從一開始，就被嚴格要求應無差別對待上架頻道，且不得干預頻道提供者之內容服務規劃與組合。在NCC第298次會議上，甚至決議：「中華電信所提報衛星廣播電視節目供應者擬於該公司市內網路業務多媒體內容傳輸平臺（MOD）上提供之單一頻道節目內容案件及套餐組合頻道節目內容案件於業管單位查覈後，應分別提向分組委員會議及委員會議報告。」亦即中華電信對於如何組成套餐內頻道並無權決定，縱有頻道業者所自行組合套餐情事，中華電信也須報請NCC查覈，以確保無違反開放平臺之改造宗旨。
因中華電信就MOD上頻道組合，囿於法令限制而缺乏決策彈性。爲此，中華電信以其不得經營頻道節目及組合頻道，將無法滿足客戶頻道需求及經營困難爲由，向NCC建議放寬既有MOD服務管理機制。基於扶持中華電信以促進競爭之政策思維，NCC於2011年1月7日第395次委員會決議：「同意中華電信股份有限公司得依頻道營運商之請求，協助其組合頻道、宣傳行銷、代收帳款及代處理消費爭議」。該決議後，中華電信總算得名正言順的「協助」不同頻道代理商間整合出具競爭力之套餐組合，此即爲家庭超值餐、豪華餐等套餐由來，且也確實獲得市場上不錯之迴應。但在中華電信的包裝與大肆行銷下，絕大多數消費者根本不知自己訂購的頻道套餐，其實系與頻道代理商（非中華電信）成立契約關係，埋下本次中華電信針對套餐頻道數減少卻須概括承受消費者抱怨之遠因。
▲針對中華電信MOD無預警縮減套餐，日前立委舉行記者會，痛批嚴重損害消費者權益。（圖／記者黃克翔攝）
而近因則是源於中華電信與部分頻道代理商就新的「分潤制度」未達成合意，中華電信遂將不同意新上架條件的頻道代理商所代理頻道移出套餐之外，造成本次據報載共有超過3萬名的消費者抱怨或甚至要求解約。然而，本次豪華餐「縮水」爭議也讓外界突然驚覺，原來中華電信MOD早就不僅只是協助上架頻道商組合頻道、代收帳款的「協助者」，更非當初改造時所期勉的「開放傳送平臺」，而已是可透過頻道收視率之高低享有不同分潤比例的「仲介者」。
如此的頻道「分潤」現實，有無違反原先NCC改造MOD爲開放平臺之初衷，以及固定通信業務管理規則相關規定，頗值得玩味。析言之，在開放平臺所被要求的「公平」、「無差別處理」原則下，因中華電信與平臺上播送之頻道並無利益瓜葛，自較能確保其對所有頻道一視同仁；反之，如允許中華電信可透過平臺上較高收視率之頻道而收取較高之費用，則在商業利益考量下，中華電信自將傾向就一般大衆較有可能收視的頻道提供更多資源，至於針對特定族羣所製播的頻道，例如古典樂頻道，由於目標收視羣衆少，當然就容易受到排擠或只能接受較差的商業條件，以此觀之，「分潤制度」僅考量收視率，而忽略收視質等重要閱聽指標，亦非妥適。
透過NCC委員會決議的逐步放寬，中華電信MOD已從原先中立的開放傳輸平臺角色，質變爲依頻道收視率而謀求最大商業利益之利害關係人，此種轉變NCC實不容忽視。
放寬黨政軍，讓MOD與有線電視公平競爭
從商業經營角度來看，中華電信MOD發展策略之轉變，當然是爲創造公司最大價值並對股東負責，此訴求正當合理，外界實無法否認。但對於身爲塑造良好產業發展環境，並促進競爭機制建立之管制者NCC而言，原先爲協助中華電信擺脫黨政軍條款，鼓勵跨平臺市場競爭而創設出的開放平臺概念，似乎在商業運營上始終無法突破瓶頸，從而導致NCC一而再、再而三的透過委員會決議加以救援。
從改造開放平臺迄今與頻道利益休慼與共，MOD已歷經10年。黃粱一夢，或許NCC也應發現分別透過《電信法》（固定通信業務管理規則）與《有廣法》對MOD與有線電視進行管制，一方面無法使中華電信能迅速茁壯到與有線電視相匹敵，另方面也無法達成當初開放平臺之良善立意。爲避免治絲益棼，NCC應更有魄力推動黨政軍條款修法，並同步放寬對於有線電視高度管制規範，讓中華電信MOD與有線電視均能站在平等起跑點上互爲競爭，共同面對境外OTT或網際網路視聽媒體在數位匯流環境下的競爭態勢，也期許NCC能發揮智慧，早日讓MOD爭議有符合人民期待與各方均能接受之處理結果。
●簡維克，理律法律事務所資深律師（本文文責由作者自負，不代表事務所立場）。以上言論不代表本報立場，本報有刪修權。88論壇歡迎多元的聲音與觀點，來稿請寄：editor88@ettoday.net。