周宇修／揭弊者，是抓耙仔還是社會良心？
▲政府機關官員貪腐問題，透過內部人員舉發更有成效，但也應該制定法律保護勇於揭弊者。（圖／視覺中國CFP）
去年的司法改革國是會議曾在分組會議第三組討論到了「吹哨者」的保護。第三組的討論背景在於，有鑑於環保犯罪案件增多，因此希望鼓勵企業的員工進行「窩裡反」，而有打算針對檢舉員工給予保護以及檢舉獎金。類似的，第五組也提到了應該在公部門制定《揭弊者保護法》（Whistleblower），以健全整體公務機關之廉能。
去年12月，法務部與廉政署也正式在一場研討會中表示，《揭弊者保護法》自2012年提出後，經過四次國會審理，迄今還未能三讀通過，至爲可惜。在司改國是會議正式決議後，希望能夠加速法案的審查而正式施行。
根據目前《揭弊者保護法》草案中所訂揭弊者所揭弊的範圍大致上有：故意犯刑法瀆職罪章之罪、犯貪污治罪條例之罪、違反公務員服務法而情節重大、違反公職人員利益衝突迴避法而情節重大等情形。此外，草案主要設計了對揭弊者及與其有密切關係者的保護措施（包含禁止不當待遇、身分保密以及保護令的核發）、揭弊的程序，以及之後對揭弊內容的調查程序。
從幾個角度來說，就算沒有實際的揭弊行爲，《揭弊者保護法》本身的存在就有一定效果。以賽局理論而言，當一個羣體在運作上有意思聯絡而產生一致性時，就不容易從外部打破這個潛規則。舉例言之，如果一個單位的大部分成員都有違反前述貪污治罪條例的情形時，大家爲求自保且繼續分得利益，必然會要求有涉及的人要繼續這些違法行爲，如果退出就給予嚴厲制裁等等。也因此，其他執法機關就難以得知其中的問題所在。此時，《揭弊者保護法》的存在，就會讓這種一致性產生不穩定，因爲就算有人退出這個小圈圈，也不會因此而有不利益。在這時，一致性的可行性就大幅降低了。
相同的道理在《公平交易法》中就有所運用，俗稱的「寬恕政策」、「窩裡反條款」，就是讓一起鬨擡價格的店家在事後可以出來檢舉違法，而自己不用或減輕受罰的規定。「寬恕政策」從制定迄今雖然只成立了二件案件，但我們至少可以推論，如果沒有這個條文，查不到而且有實際行爲聯合漲價會比現在多出不少。因此，光是《揭弊者保護法》本身的存在，就能夠某種程度的預防集體貪瀆的情形發生。
此外，對揭弊者而言，有些是在不知不覺中一起被攪進了這個醬缸文化，等到發現而想爬出來時，已經爲時已晚。也因此，如果要期待一個人只靠良心去對抗這一切，事實上是過於樂觀。從過去的例子可以看見，當揭弊者的真實身分被揭穿，隨之而來的是各種心理或物理上的報復。就此而言，如果沒有一個豁免責任的機制，這些深陷其中的人在利弊權衡下，可能還是隻會選擇隨波逐流、積非成是。也因此，像這種確實有不法行爲但願意出面的人，或許讓他減免法律責任在道德上或許有檢討空間，但在政策上確實是必要。
事實上，很多出面檢舉的人後來都很不好過，包括當時檢舉林錫山的基層公務員，不僅被調單位冷凍，考績更是連續三年乙等；而日前才向大法官提出釋憲聲請的戴立紳，則是涉案後出面檢舉其他同仁，雖然刑事換得免刑，但身分外泄，在原單位飽受排擠，每天坐立難安，又因爲《公務人員任用法》規定過於僵化，導致其被免職，到現在還沒有工作。如果揭弊者都要能承受這麼多不利，那麼揭弊一事，勢必成爲空談。
就筆者與諸多公務機關打交道的經驗，認真努力的人依舊還是多數，只是星星之火可以燎原。《揭弊者保護法》並非對於公務員或其他從業人員兢兢業業的否定，而是一個能與食品相存的防腐劑。期待政府早日實現前述司改國是會議的結論，讓臺灣的法治能再往前進一步。
好文推薦
周宇修／臺灣法律的Import和Export
●周宇修，執業律師，哥倫比亞大學法學院訪問學人、公益法律全球研究網成員。關注人權議題，參與臺灣及國際公益NGO成員之人權策略擬定與推廣。以上言論不代表本網立場。88 論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net