遠見／行政拖垮教學 主任、組長大逃亡
文／陳芳毓
如果票選「2015下半年最多教育人抱怨的話題」，第一名一定是「行政過量」。
教育部調查發現，訪視評鑑、會議研習、公文文書及活動競賽，是行政壓力的最大來源。
今年7月到10月，誠致教育基機會董事長方新舟、臺大教授葉丙成、大直高中老師黃益中、瑞祥完全中學主任莊福泰等七位教育人士，不約而同爲此撰文發聲，動輒數千則轉貼。
2.7天一評鑑 工作負擔超標
早在2006年，「行政過量」問題就曾登上全國報紙版面。十年過去，透過社交媒體層層分享、按贊，老問題竟然燒出新野火。從9月至今，宜蘭等五縣市陸續宣佈不再配合評鑑規模最大的教育部「統合視導」，臺北市等縣市支持縮減與緩辦，總統候選人蔡英文也出面聲援。
開出拒絕視導第一槍的宜蘭縣長林聰賢直言，評鑑已淪爲「形式化」與「造假化」。
行政過量引爆的效應，是行政人員士氣低落，導致「行政大逃亡」。
2006年，時任臺北市景興國中校長張勳誠調查發現，民國90～94學年，國中教務、訓導、總務主任平均年資僅1.8年，相當五年換3～4人。還有96％教務主任表示，教師兼行政人員，工作負荷太大，續任意願低。
這個現象如今更嚴重。2012年，臺北市曾發生某國中行政人事未定，排不出課表，開學第一天全校自習的離譜事件。今年暑假，臺南市則傳出超過20個國小行政團隊喬不定，校長們到處拜託老師接主任與組長，「只差沒下跪！」
過去長達數十年，行政職大多是教師晉升的光榮之路，老師們還會在參加主任甄試前訂做西裝。誰能想像，時過境遷，爲何行政成了衆人迴避的「火坑」？
火坑1 評鑑過量 學校被迫造假
9月開學前，宜蘭縣教育處長文超順統計出一串驚人的數字：宜蘭縣學校評鑑多達74項，以每年上課200天來算，教師平均每2.7天要接受一項評鑑或訪視；其中，中央部會15項、縣府15項，統合視導更佔44項，超過六成。
一項評鑑，就要數十頁圖表與照片，學校得準備三個月到半年。「如果這些工作有益於孩子的學習發展，大家都願意承擔，但一點幫助都沒有，」9月中，「教師屆奧斯卡獎」Super教師獎得主、高雄市瑞祥完全中學主任莊福泰在得獎感言揭露，爲填寫評鑑中多如牛毛的表格，主任與組長每天工作超過12小時。
師鐸獎得主、彰化縣二水國中前學務主任楊傳峰也說，晚上孩子在寫功課，他就在一旁寫計劃。有次他在主任LINE羣組留言，「11點我還在家裡寫計劃。」有人回傳，「別難過，我也在學校寫。」還有人說，「別難過，我昨天半夜2點還在寫。」
這些計劃非寫不可。因爲每項計劃，都左右學校的評鑑分數及補助金額。雖然許多計劃補助金額僅有區區數千元，老師們仍抱着「多爭取一點錢，就能爲學生多做一點事」的心情，熬夜苦撐。行政工作爲何愈來愈多？是過去十多年逐步增加的結果。
視導逐年增加 疊牀架屋
2003年起，教育部開始每年到各縣市訪視，瞭解教育政策落實情形，據此分配中央教育補助款，這就是所謂的統合視導。
隨着教育相關法規愈來愈多，如2004年的「兩性平等教育法」、2005年的「國民小學及國民中學常態編班及分組學習準則」等，視導項目也疊牀架屋、不斷增生。地方縣市教育局處還會在中央審查項目外，要求學校加碼準備，更使行政人員無法負荷。無法負荷的結果就是應付，甚至造假。
彰化縣三民國小校長楊恩慈將「應付」評鑑的方法分成四類：「宣導成果照片」（一兩張A4紙上貼四到八張照片）、不必「實地訪視」的評鑑訪視資料（需計劃、因應成果照片，學習單、學生作品等佐證資料）、到校「實地訪視」的評鑑訪視資料（動輒上百個資料夾，並準備簡報、會場佈置等）及上傳資料（將書面文件、影音資料上傳教育部及局處網站）。
這些乍看不難，其實繁瑣。例如本學期纔開學第二週，就有閱讀、國防、交通安全、性別平等、家暴、愛滋病、毒品、友善校園等項目要宣導；今年適逢多事之秋，時事宣導爆量，又新增了狂犬病、空污、韓國MERS、八仙塵爆、登革熱等。每一項宣導，學生都要看影片或聽簡報。
但宣導用的都是上課時間，老師非但課趕不完，還得拍照「作成果」；加上評鑑沒有考慮區域差異，一個指標全國通用，衍伸出許多荒謬現象。
一位離島校長說，交通安全宣導的項目之一是遵守交通號誌。但離島車輛稀少，連紅綠燈都沒有，爲了拍照，只好商請員警指揮交通配合演出。
又比如，「環境教育」其中一個指標是「二手製服回收量」。但有些學校已改穿便服，不填，會被催繳；填了，就是造假，使老師陷入兩難。
爲節省時間，有學校趁開學典禮校長致詞，輪流換背板和海報拍照存證，一下是反毒，一下是交通安全，當着學生的面造假。
拍完照，老師要再花40到100小時將資料搭配學生作品，裝進一個個資料夾，做成精美的書面訪視資料。
日前有一所新北市學校在網路上貼出評鑑的照片，只見偌大的室內體育館內，排着五列數十公尺長桌，上面依主題擺上數百個資料夾，供學者專家審查，壯觀場面彷彿年度書展。
「評鑑是一場作文比賽，」臺中市忠明中學圖書館主任陳建銘直言，「不是看誰做得好，而是看誰有辦法拿高分！」
莊福泰推測，主管機關的觀念是「有拍照=有成果」，但真正將觀念落實在教學的老師，卻不會被看見。
楊恩慈質疑，「爲何需做報告？問題出在不信任老師。」
雖然有些資料可上傳網路，表面上環保又省事，但由於學校設備大多不夠先進，網路經常塞車，或傳到一半顯示「上傳失敗」，行政人員就一下午被困在電腦前。
宜蘭縣光復國小教務主任朱堯麟的電腦熒幕周圍貼滿便條紙，寫着密碼、電話與聯絡人姓名。每一張都代表一個專案。
他的社會課，被日本學習共同體大師佐藤學譽爲「最好的國小社會科教室」之一。「我寧可花20節做學習共同體，也不想花20節課填這些表。」他對於無法將時間花在教學設計與傳承經驗，感到泄氣。
願意接行政的老師，多少有改革的理想；如今變成每天應付公文與評鑑，自身難保。
火坑2 7000多份公文 99％是垃圾
另一個使行政觸礁的冰山，是彷彿永遠批不完的電子公文。
一位國中教務主任告訴莊福泰，過去一年所看的公文量高達5500份，平均一天看15份；完全中學的工作量加倍，莊福泰開學第一週就看了近 180份公文，平均一天36份，一年工作200天，總計要看7000多份公文，但「99％全是垃圾公文！」
這些公文，多是各政府部會的政策宣導，透過教育部層層轉發到基層；由於許多單位不看內容，先轉再說，常使收件人啼笑皆非。
東莞臺商子弟學校校長、宜蘭縣教育處前處長吳清鏞任高中教務主任時，就曾收過「國王企鵝財產編號」公文。
當時臺北市立動物園購買國王企鵝，行文到北市政府，再轉至財政部編列財產編號，財政部便發文公告全國單位。一來一往間，一頁電子公文就成了三頁。
近十幾年來民意代表氣焰高張，民粹當道，來自質詢的需求，同樣使學校疲於奔命。早上收到，下午就要資料，每週至少一次。
前陣子新舊課綱爭議，許多學校就收到「貴校用哪個版本教科書的公文」。這種公文一來，老師就得放下手邊工作；在外開會到一半，也被「奪命連環叩」緊急召回。還有國小主任收過「全校洗手檯數量統計」和「先總統蔣公銅像數量」的公文，雖不知所謂何來，也只好全校走透透數清楚。
8月蘇迪勒颱風隔日，多數縣市仍風大雨大，學校卻須在下午3點前回報災損。雲林縣華南國小校長陳清圳冒險出門勘災，在臉書上貼出山區風雨交加、山路上樹木橫陳的照片，自嘲在橫越「賽道」，「學校應該設議員服務處！」楊傳峰挖苦道。
因爲公家單位間缺乏統整，也導致學校得反覆提供類似的資料。臺北市一所國小教務主任先收到「受損房舍統計表」；填完送出後，隔天又收到另一個單位要求統計「受損樹木統計表」；新北市一所國小先收到「總統蔣公銅像數量調查」，不久又收到另一個單位詢問「蔣介石銅像數量調查」，不勝其擾。
文超順認爲，國小老師被視爲公務體系中「最乖」的一羣，公部門的政策執行便多推給國小。最近甚至有立委提議，要將學校認養流浪狗的數量列入校務評鑑，引發譁然。
「我們最希望教育部做的，就是擋下其他部會的要求，」楊恩慈說。電子公文雖然快，卻也使公文發送變得浮濫，省下了紙張，卻浪費了更珍貴的人力。
「速度，沒有使我們更輕鬆，反而更忙碌，」臺北市教育局長湯志民也認爲學校已被電子公文「奴役」。
火坑3 電腦補救教學 本末倒置
補救教學，也是統合視導中相當重大、繁複的項目。
過去，學校可自行決定如何協助學習落後的學生；近兩年，教育部推出一體適用的電腦補救教學測驗，各校國英數成績後35％學生都須參加補救教學。
每年9月，學校先舉行前測，確定學生程度；2月與6月再實施中測與後測，瞭解進步狀況。等於同一個人一學期要測驗三次，全部以電腦選擇題測驗。
舉例來說，一個1000人的國中，就會有1050人次測驗；但一間電腦教室一次只能容納30人，得動員四位老師點名、排除電腦與網路問題。一次測驗，分35節課、動員140人次才測得完；加上得利用上課時間施測，原本學習落後的學生，反而得缺課去參加測驗，本末倒置。
位於雲林古坑山區的華南國小，因爲經常測到一半網路斷線，申請「改善網路計劃」，卻因教育處沒有預算被駁回。
莊福泰認爲，學生學習落後的原因及需要的補救方式不一，電腦選擇題難以測出程度。
他推測，這項政策可能是配合大學教授的研究，纔會設計出嚴謹、卻不符教學現場需求的執行架構。在莊福泰發言抨擊後，教育部宣佈，明年將減化補救教學施測方式，也可用紙筆畫卡取代電腦測驗。
又比如，爲了要幫助成績後段的孩子，教育部今年推動差異化教學，要求校長與老師參加研習與會議。但是有許多老師反映，講課的都是大學教授，對國中小教學現場幫助有限，也引發「用國家資源成就個人研究成果」的質疑。這類研習一個月至少一場，正式老師去研習，學生就交給代課老師。不只加重財務負擔，也犧牲了教學。
火坑4 總務易被告 宛如走鋼索
許多人不知道，學校的修繕與採購事宜，地方教育局處並沒有統籌單位，全由學校個別處理，導致學校行政人員還要處理金額巨大、涉及建築專業的專案，如興建校舍，從採購、簽約、發包到監工，都要老師執行。
一位偏鄉國小總務主任說，上任第一年，學校爲遷建買了一塊8000萬土地。他代表簽約、變更地目；興建校舍時，同樣由他發包、監工與驗收。他每週要上採購法規課程，還要請教有營建經驗的家人，校務與班務則利用放學後處理，才順利完工。事後他才得知，前兩任總務主任聽說要興建校舍，就立刻申請調校。
辛苦就算了，但行政法規專業度高，稍有不慎，就可能觸法。
2013年，新北市38位校長涉營養午餐弊案遭起訴，人數創紀錄，卻引起衆多爭議與聲援。因爲許多人並非惡意侵吞公款，而是不諳法規才葬送清譽。
新北市江翠國小總務主任朱大維坦言，沒拿到標案的廠商認爲程序不公，或學生跌倒受傷，家長認爲是學校設備問題，就會提申訴，「做總務得常跑法院。」
「我常覺自己在走鋼索，」南投縣頭社國小校長洪旭亮也感到無奈，「不是學校專業的東西，就不該學校做。」
「行政支援教學」何時迴歸？
誠致教育基金會董事長方新舟借用管理大師彼得‧杜拉克（Peter Drucker）的話，評鑑已嚴重干擾教學，應全部歸零，只做必要的項目。
面對基層反彈，教育部終於在10月中迴應，去年起，每年減少現有視導項目15％，兩年已合計刪減30％，甚至考慮「歸零」。明年預計將再刪30％。但基層感受卻非如此。
目前，行政減量仍是「只聞樓梯響，不見人下來」，甚至「是變本加厲，」楊恩慈直言，明年1月即將統合視導，教育部卻尚未宣佈刪減的評鑑項目，現在，各縣市教育局處依舊照去年評鑑項目蒐集資料。
「主任，我是一個不盡責的爸爸，」有次，學務主任告訴楊傳峰，他也很想回家幫自己的小孩洗澡、陪他讀書，「但事情真的做不完。所以每次面對自己的孩子，都覺得好愧疚。」楊傳峰當場淚灑教務處。
英國著名經濟學家海耶克（F. Hayek）曾說，「通往地獄的路都是善意鋪設而成的。」因爲不瞭解基層與缺乏溝通，評鑑沒把關，反成拖垮行政的兇手。
主任與組長仍得像希臘神話中的薛西佛斯，日復一日推着行政的大石上山，不知何時才能迴歸「行政支援教學」的初衷。把老師還給學生吧！而非把力氣用在應付層層長官與民意代表。
【本文摘自遠見雜誌11月號；更多文章請上遠見雜誌官網：www.gvm.com.tw】【立即購買遠見雜誌11月號：http://store.gvm.com.tw/magazine_information_818.html】