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土地整備的起源，你真的瞭解嗎？

城市更新與土地整備的關係

①存量開發體系的重要組成部分

土地整備的概念源起於土地徵收，在設計之初即爲城市更新並行的存量開發模式，包含「土地徵收」和「利益統籌」兩個板塊，本文提及的「土地整備」指的是「利益統籌」。

該政策的制定是以解決土地歷史遺留問題，保障城市基礎設施、公共服務設施和重大產業項目土地供應這兩大核心問題，旨在完善存量土地開發政策體系、促進城市發展和社區轉型。

②土地整備政策制定的過程

土地整備的政策要稍滯後於城市更新五年左右的時間，但兩者的共同點都在於以利益再平衡制定政策和規則爲出發點。從 6號文出臺之後，土地整備政策更新頻率較低，直到2021年底纔有修訂的訊息傳出。

土地整備和城市更新政策各自的側重點

【政府角色】：城市更新是“政府引導”，土地整備是“政府主導”，這是二者的本質區別。但是近十年的城市更新實踐，政策因素的影響不斷增加，特別是“強區放權”後，政府從公衆利益出發，對更新單元的要求越來越高。從政府在利益分配規則中的角色來看，土地整備更能夠體現政府的意志。

【政策路徑和制度設計】：准入門檻低於城市更新，政府要分得的利益要多；更多考慮政策差異化，優先保障公共利益。

土地整備政策的經驗借鑑

土地整備就是將原來空間無序、不符合規劃的土地，結合規劃實施要求進行土地邊界重劃和產權關係調整，滿足公共基礎設施項目的用地需求。從政策設計的角度上看，接近於區段徵收和市地重劃。

臺灣地區目前的土地制度是土地所有權私有和公有並存，且以土地私有爲主。

①區段徵收

是依據城市發展需要，將某地區私有土地全部徵收爲公有，連同原公有土地統一重新規劃、整理後，再統籌分配與使用。

採用區段徵收進行城市土地開發，首先必須籌措鉅額徵地資金，再通過立法程序才能進行。

②市地重劃

是改造舊市區和開發新市區的有效措施，它無須籌措鉅款徵收土地，而是根據城市開發需要，發動某一地區的土地所有權人先交出土地，讓規劃機構把該地區雜亂的地形、地界和零散不能經濟利用的土地依法加以重新整理使之規整，並配合基礎設施建設，在保留公共設施用地的前提下，將重劃土地合理地分配給原土地所有權人，由他們依照城市規劃自行建築房屋或作其他使用。

市地重劃的原理，是公共基礎設施所需要的基地不以徵收或捐獻等方式取得，而是由重劃地區的土地所有權人按受益程度比例分攤；另外，實施重劃所需費用也由重劃後保留一部分土地出售來抵充，稱爲抵費地。因此，原土地所有權人需要負擔公共設施用地及抵費地，其重劃後所分配的面積將比重劃前的面積減少。但是，經過市地重劃後，由於區域中道路等公共基礎設施完善，土地區位配置有序，其地價勢必隨之上漲。

【小貼士】：

依照實施主體的不同，市地重劃可分爲“公辦”和“自辦”兩種。

①公辦市地重劃：指市地重劃的發起人是政府部門。地方政府主管機關在選定重劃區域後，經由中央主管機關覈准後，擬定重劃計劃書並通知當地原有的土地所有權人。

②自辦市地重劃：指市地重劃的發起人是重劃區內的地主，只要徵得超過30%的土地所有權人同意（土地所有權人持有的土地面積須超過重劃區域全部土地的30%），便可發起成立籌備會，並向主管機關申請核備，通知重劃範圍全體土地所有權人召開重劃會成立大會。重劃會成立後，須向主管機關申請覈定重劃範圍，並研擬重劃計劃書。

重劃後如何分配

首先，扣除“抵費地”的面積。市地進行重劃後需要額外興建道路、地下管道等公共公用設施，基於使用者付費和受益者付費的原則，需原業主貢獻一部分的土地抵付相關費用。一般情況下，“抵費地”的面積原則上不超過重劃區域總面積的45%。

扣除掉抵費地剩下的土地（約55%），須依照“原位次分配原則”分還給原地主。

“原位次分配原則”指的是依照重劃前的區位地段去進行分配，保證分配的公平性和合理性，使得土地維持該有的價值。

若重劃後，在扣除完抵費的土地，原業主持有的剩餘面積＜最小分配面積的話，將面臨兩個選擇：

①現金補償；

②拿錢買地：購買不足最小分配的面積，方可繼續參與後續的土地分配。

在地化的政策演化

雖然大陸實行土地二元所有制度，即土地產權區分爲國有土地和集體土地，大部分城市的政府在進行城市在開發時，無須像土地私有制國家和地區那樣，通過繁瑣的法律手續向土地所有者收買土地使用權，而是通過徵收這種較爲直接的方式，但深圳的土地存在複雜的土地產權的問題，國家就不能強制和無償地收回正在使用的土地，這在一定程度上加大了城市土地整理的難度。

總結

對於當前深圳城市與土地問題的現況來說，臺灣的市地重劃模式也許是一個比較可行的借鑑方案，其優點在於直接面對土地產權問題入手。

若政府不想過多介入，可借鑑香港成立土地發展公司的模式，由帶有半官方色彩的中立機構來進行實際操作。從國內城市的經驗來看，規劃和土地資源管理的協調仍存在不足，造成土地成本攀升的情況相當嚴重，規範土地一級市場，使城市規劃和土地管理有機協調是城市改造迫切需要解決的問題。

對於土地整備中的依法行政，尤其是在涉及徵收時，更應緩和且謹慎，先做好充分的法律準備，否則會引起較大的社會衝突，以至於削弱或抵消政府最初進行城市改造的良好意願和結果。

城市更新依據2021年3月施行的《更新條例》，可進行個別徵收，土地整備則依據《深圳市房屋徵收與補償實施辦法（試行）》指導有關轄區政府及相關部門的房屋徵收與補償工作。深圳在過去近20年的更新實踐中涉及拆遷都出現不少問題，其中很重要的一個原因就是由於進程太快，在土地產權和利益分配等問題上，法律、行政和社會準備不足。由於土地產權在城市改造中具有核心地位，所以無論是決策人員，還是技術人員，都應重視和研究土地產權問題。

土地二元所有制是我國社會主義的重要特點之一，我國的土地政策和土地問題的解決也將是世界範圍內一種獨特的創造。

來源：鼎鴻微看點

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