提升吏治的法治標準
提升吏治該採取什麼樣的法治標準?長官的指令違法時,下屬該如何反應?該如何拒絕離職的長官利用過往的政治勢力關說?
報載考試院研議修改《公務員服務法》的兩項基本規定,一是第2條:「長官就其監督範圍以內所發命令,屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令,如有意見,得隨時陳述。」修法草案擬明訂,公務員認爲長官的命令違法,應負報告義務;長官如果自認命令並未違法,而以書面署名下達時,公務員就應服從,因此所生之法律責任即由該長官負擔;但其命令若已違反刑事法律者,公務員並無服從的義務。如果長官並非以書面署名下達命令,公務員可以要求書面署名;長官如加拒絕,則視爲撤回命令,下屬即不須遵從。如此修法,將是法律優位原則的具體展現,很得法治國家大步向前的旨趣。
憲法規定,命令不得違反法律;違法的命令無效。無效的命令下屬自即無須服從。此事說着容易,但依現行規定,下屬雖然可以陳述其對長官命令的意見,但是否就不必服從其違法的命令,規定並不明確。法律優位的原則可能大打折扣。
擬議中的修法,則是基於法律優位原則,直接加課公務員優先遵從法律的義務,要求下屬有義務向長官報告其意見,對長官的違法命令表明態度;而不只是「得」隨時陳述其意見而已。其中重點在於,下屬明言其意見,乃是解除其違法責任的前提條件;不明言其意見,就是未盡法律義務,就不得免責。
或許有人會問,這樣會不會影響行政的指揮作用?然則法治國家原就是以政府施政不得違法爲優先的追求,行政效率不能是違法的理由。這次修法草案明訂了公務員如何避免違法責任的程序安排,大幅提升政府守法的要求,令人耳目一新。
另一項修正,則是針對同法第14-1條的規定:「公務員於其離職後3年內,不得擔任與其離職前5年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。」一般稱之爲旋轉門條款。
旋轉門條款的法理非無爭議,12年前大法官曾經解釋,此一規定限制公務員選擇職業自由,是爲了「維護公務員公正廉明之重要公益」,其目的正當;「有助於避免利益衝突或利益輸送之情形」,而「公務員對此限制並非無法預見而不能預作準備」,此種主觀條件的限制尚非過當,與目的達成間具實質關聯性,乃爲保護重要公益所必要,並未牴觸憲法第23條之規定,與憲法保障人民工作權之意旨尚無違背。解釋也指出,此項規定以「職務禁止」的方式加設限制,宜由立法機關妥爲檢討。
現在考試院研議修法,在特定職務禁止的規定之外,也加設「特定行爲禁止」的規定,擬禁止任何公務員在離職後2年內都不得就離職前3年之職掌向原單位從事遊說的工作,其實是更符量身裁衣要求的精準規定。但也因縮短了職務禁止的限制期間,出現了一些批評。
考試院修法的用意是在使用更爲精確的方法提高吏治的法治標準,不失爲進步的作爲;只是社會對於吏治的品質顯然並不滿意,自然就使用了更高的標準加以檢驗。
其實,用法治手段提升吏治,政府還有個長期的盲點存在。追求高標準法治的政府,在各級機關都普遍缺乏專業且受律師倫理規範約束的政府律師,協助確保日常施政都能遵循法治,終究是個不足。如何適時引進政府律師制度,應是提升吏治的法治標準時,值得仔細規畫的配套措施。(作者爲東吳大學法研所教授)