“零容忍”意見雷霆出擊 證券執法效能大提升可期
證券時報記者 程丹
7月6日，中辦、國辦公佈了《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱“零容忍”意見）,對建立健全資本市場執法司法體制機制、依法從嚴打擊證券違法活動、推動資本市場高質量發展作出重要部署。
中國政法大學教授張子學表示，強有力的證券執法司法體系是保護投資者權益的利器，“零容忍”意見從國家治理體系和治理能力現代化的高度，提出健全依法從嚴打擊證券違法活動體制機制，加強證券期貨監督管理機構與公安、司法、市場監管等部門及有關地方的工作協同，形成高效打擊證券違法活動的合力，將更加嚴厲查處證券違法犯罪案件，形成震懾效應，保護投資者權益。
打造“升級版”中國
特色證券執法司法體系
“零容忍”意見是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯合印發打擊證券違法活動的專門文件，充分體現了黨中央、國務院對打擊證券違法活動、保護投資者合法權益、維護資本市場平穩健康發展的高度重視和堅定決心。
“‘零容忍’意見着力打造‘升級版’的有中國特色的證券執法司法體系。”張子學表示，依法從嚴打擊證券違法活動，僅僅依靠行政監管的力量遠遠不夠，需要有立法的支持、司法的保障以及地方政府的配合，形成打擊資本市場違法活動的合力。
過往多年，監管部門不斷加強打擊資本市場違法犯罪的專門力量配置，着力強化中央有關部門之間、中央與地方之間的協調銜接。早在2002年，公安部就設立了證券犯罪偵查局，派駐證監會辦公，主要負責偵辦全國證券犯罪案件，並協調各地公安機關經偵部門參與證券犯罪案件的偵辦。2007年，由證監會牽頭，公安部、人民銀行、原工商總局、原銀監會並邀請高法院、高檢院參加，成立了整治非法證券活動協調小組。2011年，高法院、高檢院、公安部、證監會聯合印發《關於辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，完善行政執法與刑事司法的銜接機制，不斷提升打擊證券期貨違法犯罪行爲的效果。2016年以來，公安部將5個地方公安機關、高檢院將7個地方檢察院設立爲證券期貨犯罪辦案基地，高法院在8個地方設立了證券案件審判基地，進一步整合優勢司法資源，形成“上下聯動、區域協同”的打擊證券犯罪格局。2018年以來，全國人大常委會相繼決定設立上海金融法院和北京金融法院，專門管轄金融民商事案件和涉金融行政案件。
“零容忍”意見明確要求到2022年，依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制初步建立；到2025年，中國特色證券執法司法體制更加健全，證券執法司法透明度、規範性和公信力顯著提升，行政執法與刑事司法銜接高效順暢。
“要達成目標，仍需要加強打擊證券違法活動的執法司法合力。”張子學指出，目前司法機關有關證券案件偵查、檢察、審理的專門化機制安排有待完善，行政監管機關與司法部門之間的協作機制需要進一步優化，專業執法力量配置仍顯不足，案多人少矛盾突出，個別地方在查處上市公司財務造假類案件中存在一定保護主義傾向。
“零容忍”意見針對資本市場執法司法工作面臨的薄弱環節，在治標的同時深入研究解決治本問題，明確提出了三個方面的部署安排。
一是加強司法專門化建設。進一步發揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監會的體制優勢，優化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強一線偵查力量建設。加強證券領域專業化檢察隊伍建設，研究在檢察機關內部組建金融犯罪辦案團隊，探索在證監會建立派駐檢察的工作機制。深化金融審判專業化改革，加強金融審判隊伍專業化建設，加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設，探索統籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。加強辦案、審判基地建設，在證券交易場所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機關、檢察機關、審判機關設立證券犯罪辦案、審判基地，通過犯罪地管轄或者指定管轄等方式，依法對證券犯罪案件適當集中管轄。
二是加強證券執法能力建設。加強證券執法力量，優化證券稽查執法機構設置，推動完善符合資本市場發展需要的中國特色證券執法體制機制。豐富證券執法手段，有效運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術，建立證券期貨市場監測預警體系，構建以科技爲支撐的現代化監管執法新模式，提高監管執法效能，加強對嚴重違法隱患的排查預警，做到有效預防、及時發現、精準打擊。
三是加強協調配合機制建設。建立打擊資本市場違法活動協調工作機制，成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，加大對重大案件的協調力度，完善信息共享機制，推進重要規則制定，協調解決重大問題。加強證監會與地方政府及有關部門之間的信息互通和執法合作，研究建立資本市場重大違法案件內部通報制度，有效防範和約束辦案中可能遇到的地方保護等阻力和干擾，推動高效查辦案件。
依法從嚴打擊
資本市場大案要案
“零容忍”意見圍繞依法從嚴打擊證券違法活動作出了系統性、有針對性的部署安排，對於依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案要案的查處力度，強化震懾效應，具有重要意義。
一直以來，國家層面高度重視打擊證券違法犯罪活動和維護資本市場平穩健康發展工作。特別是去年以來，國務院金融委已經先後多次召開會議，部署從嚴打擊證券違法犯罪相關工作，證監會也從落實層面持續強化重大案件的查處力度，“零容忍”打擊行動初見成效，市場生態明顯好轉。
統計顯示，2019年至2020年，證監會共立案調查案件626件，虛假陳述、操縱市場、內幕交易是辦理案件的主要類型，合計佔比爲74%。其中，虛假陳述和中介違規案件立案194件，佔比31%；操縱市場案件立案96件，佔比15%；內幕交易案件177件，佔比28%。辦理重大案件262件，同比增長一倍以上。辦結立案案件660件，同比增長14%。累計向公安機關移送涉嫌證券期貨違法犯罪案件和線索172起，數量同比增長32%。
一批連續多年財務造假的典型案件，如康得新、康美藥業、樂視網、宜華生活等違法案件被查處，輔仁藥業、豫金剛石、凱迪生態等上市公司實際控制人、大股東違規佔用鉅額資金的行爲被打擊。
張子學表示，強有力的證券執法是保護投資者權益的最後防線，我國已逐步形成了以證監會行政調查處罰爲基礎和主幹、以刑事追究爲後盾、以民事賠償訴訟爲補充的多位一體、有機銜接、前後呼應、相互藉助的證券執法機制。
“下一步要緊抓關鍵少數，懲治首惡，對財務造假、大股東違規佔用等行爲從嚴查處。”張子學建議，對顛覆市場根基，嚴重侵害投資者合法權益的行爲從重打擊。
“零容忍”意見還提到，要進一步加強跨境監管執法司法協作，完善數據安全、跨境數據流動、涉密信息管理等相關法律法規。加強中概股監管。切實採取措施做好中概股公司風險及突發情況應對，推進相關監管制度體系建設。這爲今後一段時間進一步提高資本市場跨境監管執法協作水平指明瞭方向，提供了遵循。
去年以來，證監會主動加強與境外證券監管機構的執法合作，分類推進中概股公司的風險應對，加強引導、做好預案。按照國務院金融委統一部署，會同財政部、市場監管總局等部門，依法對瑞幸咖啡境內運營主體、關聯方及相關第三方公司涉嫌違法違規行爲進行立案調查，對神州優車、氫動益維作出行政處罰。
社科院法學所商法室主任、研究員陳潔認爲，企業合規不能以“境內外”爲界，只要在本土經營，都應當遵循本土商業經營的規則。而監管紅線的明確，也必然將在未來對市場主體行爲產生倒逼效應。資本市場只是整體市場中的一部分，但對於上市企業的規範，健全上市企業優勝劣汰的良性循環機制，卻能夠起到強大的示範效應。