工商社論》新一波公教年金改革的喜與憂

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臺灣已邁入高齡化社會，老年依賴人口大幅增加，各職業年金所面臨的財務壓力甚大；如何維護財政永續及世代正義，推動公平、有效率的年金改革，將嚴酷考驗政府功能與角色。

傳統上，政府推動年金制度採隨收隨付制，亦即由目前工作的人繳納稅費用來給付退休的老人。然在「高齡化、少子化」趨勢下，由於過多的退休人口依賴相對過少的工作人口，制度當然很難維持。且基於種種原因，例如政治人物囿於權力或選票考慮，以往過度提高所得替代率，壓低保費收取，允許提前退休，以致創造潛藏性債務。而直球對決的做法，無非是延後退休、降低所得替代率等，乃大勢所趨。

回顧政府在2017年推動一波軍公教年金改革，主要就是在所得替代率、保費提撥率、退休年限延後、18趴退場等方面着力，在「少領、多繳、延退」改革方向下，雖存在「法律不溯既往」及「信賴保護」原則之爭議，仍集中力量大砍退休撫卹給付，逕自斷然採取紓解財務壓力的手段，實屬頭痛醫頭、急功躁進式的改革。

當時就有學者專家大力建議，基於較長遠的考慮，何不像勞退新制一樣，引進確定提撥之個人帳戶制，以期從制度面進行較根本改革；否則財務負擔的遞延，對新進軍公教人員並不公平。然而基於種種政治、社會因素的考慮，政府並沒有如此做，只是局部緩和而非基本解決問題，大有「改革尚未成功，同志仍須努力」之慨。直到日前立法推動新一波公教年金改革，比較上能具長遠性的健全退撫制度、改善財務體質。

進言之，本於「強化個人退休金財務自主性及兼顧退休所得適足保障」之目的，依據現行「公務人員退休資遣撫卹法」第93條規定，立法院已於日前三讀修正通過「公務人員個人專戶制退休資遣撫卹法」、「公立學校教職員個人專戶制退休資遣撫卹條例」，確立自2023年7月1日以後，初任公教人員採用退撫新制，亦即仿勞退新制，由現行的「確定給付制」改爲「確定提撥制」，建立可攜式個人帳戶，未來強制提撥率爲15％（其中初任人員及政府各負擔35％與65％），且個人自願提撥率上限爲5.25％，進入初任公教人員的「個人專戶」，並與目前的退撫基金完全脫鉤。如此可保障新進公教人員的退休金不被侵蝕，不合理的退撫舊制終將逐步走入歷史，的確令人欣慰。

新進公教人員即將實施的個人帳戶制，明訂建立自主投資平臺，設計不同收益、風險的多元投資組合，供初任人員選擇。然而如何強化內、外部監督管理機制，提升營運績效與投資報酬率，在制度設計與執行上，有效提供誘因機制降低「代理問題」，更是令人關心；而基金管理強調透明化、專業化，絕不該淪爲口號。此外，個人帳戶制的痛腳，則是避免受到長期或嚴重通貨膨脹的侵襲，以免稀釋退休金的購買力；而建立一套較完整的應變機制，則爲政府所當爲。且由於個人帳戶制的所得重分配功能有限，故而有賴政府提供相關福利制度來配合。

至於新制基於財務負擔的考慮，沒有提供舊制人員轉軌新制的空間；此與勞退新制經由雙方同意，結清舊制勞退金能夠轉往新設個人帳戶之規定並不相同。提供現職人員轉換機制或許增加推動上的複雜度與財務負擔，但也恐將剝奪近五年來陸續新進公教人員的選擇機會與權益，實乃因政府在推動時程延宕而坐失其公平性。

新一波公教退撫制度實施後，新進人員不再加入既有退撫基金，故此基金將逐年萎縮；支出大於收入的結果，將使財務困窘雪上加霜。根據退撫基金最新精算報告指出，攸關軍職、公務、教職人員退休生活保障退撫基金，因未提存所造成的潛藏負債仍高達2.5兆元。爲兼顧退撫基金的財務安全，新修法已增訂在退撫新制實施之日起，分年編列預算逐年撥款補助退撫基金；然此無可避免的，仍對「財政永續發展」構成威脅。

中央政府最近連續五年（2018～2022年）稅收實徵數大於預算數，每年產生數千億元的「稅收超徵」，或許可提存一定比率支應，降低潛藏債務壓力。然而更根本的問題，以國家總稅收佔GDP比率所呈現的租稅負擔率，長期只有13％左右，財政難謂健全。未來政府應該展現膽識與魄力推動稅制改革，適度提高租稅負擔率，更正常化、合理化的將部分稅收支應軍公教退撫支出與基金。