520就職》北京拔臺邦交國 對蔡英文如重拳打棉花
● Raphael Lin／本科念法律，博士專攻政治哲學、中國研究。
520屆至，蔡英文總統第二任期面臨的挑戰與各方審視絕不比前屆輕鬆，這是一個關乎綠營、蔡英文自己，更關涉臺灣這個國家何去何從的引領轉折。
值得關心的面向很多，本文僅限縮蔡政府四年來對美外交表現圖像略言，尤其限縮討論小英朝與扁朝兩個綠營政府外交成績。
從這個角度出發，當然我們應將同時期美中日臺關係之動態平衡納入考量，然此部過於繁龐本文不贅、合先敘明。
臺美關係的形式上限與突破
先說蔡、扁兩朝不同處與進展。
長久以來，臺灣總統和美國官方最高層次的對話，僅止於副國務卿或副國家安全顧問層級。唯一的例外，系2002年吳淑珍出訪卻於杜勒斯機場遭到搜身，時任美國國務卿的鮑爾（Colin Luther Powell）親自致電陳水扁總統道歉，但這是基於外交禮儀失節的表示，無法當做臺美外交往來常態。
若要說到常軌內外交循跡，蔡英文於上任前受邀參訪美國各重要智庫，並直接參訪美國國務院，就是臺美外交有史來極重大突破。
當年蔡英文在華府智庫CSIS發表演講，在座有美國前亞太助理國務卿坎貝爾（Kurt Campbell），AIT理事主席薄瑞光（Raymond Burghardt），並由著名研究中國學者葛萊儀（Bonnie Glaser）引言。
這場演講和蔡上任後連串外交佈局、饒顯蔡英文傾向婉轉，不衝動迴應、審時度勢而爲作風。畢竟外交運作頗大程度上乃「形式與實質」交錯發功的展演，蔡英文當年在美國國務院前受訪所說：「一個簡單的事實，就是我走進去了！」，此即成功顯例。
▲2015年，時任民進黨總統參選人蔡英文參訪華府智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）。（圖／民進黨提供）
回望小英上臺之初，首被注意外交亮點無非和美國總統川普（Donald Trump）電話連線，雖本文以爲不用過度放大川普和蔡總統通話的外交意涵，但這仍是具體關係進展的表徵無誤。
若通盤以觀，我們還要扣除川普政府初始傾向孤立主義、同時又不循外交與國際法常軌的運作，這是臺灣政府在技術層面，如何有效以政策迴應的課題。
值得注意的，許多人喜歡極簡化地以「商人思維」來解釋或預測川普作爲，本文認爲如此詮釋太過直線與單薄。
例如川普上任後始終醞釀的「聯俄抗中」就是有體系並且一貫的外交運籌。再又，前任國家安全顧問等人刻意請川普移駕俗稱「坦克」的五角大廈安全會議室「上課」後，川普本來堅信無疑地孤立主義（如上揭）也有方向上動搖。
簡言之，欲縱身臺美外交場域、則對彼此主掌外交從業人員傾向，必須瞭然。更且這樣瞭然非僅限外交幕僚與顧問層級的功課，主帥也是。
從這個圭臬以觀，則當年確曾努力爲臺灣外交出路打拼過的陳總統，或許有闕。
▲ 作者認爲，用商人思維詮釋川普太單薄。（圖／路透社）
阿扁與小英兩朝外交手段比評
小英政府沒有重蹈阿扁外交暴衝覆轍，光是這點就值稱頌。
當然，蔡、扁兩人踐祚大位時國際環境不同，面對美國總統和中日等國領袖亦殊，這頗難簡單同論。直白的說，我以爲蔡英文和陳水扁兩人學識、背景、視野、人格特質等差異是很大變因。
再者兩人所用的國安幕僚，雖部分重疊但不盡相同，而且他們聽進去幕僚建議的能力也不同。其他像是前面提到，彼時臺灣的外交對手與操作方法各殊，這都關涉。
不是「學歷控」踩定，但我以爲在LSE拿下國際經濟法博士，歷經國安會、陸委會，並親身參與國際貿易談判的蔡英文在視野拓展，也就是「見過的世面」上勝過阿扁不少。
陳水扁當年所謂「大溪會議」堂皇慎重，連枝彼時臺美兩國固定軍售相關的交流與會層級（FMS，也就是海外軍售管道），我們或可看出，陳水扁當年欲體系化統制臺美通道的努力，惟這樣的努力在扁幾回受辱動氣或選舉思維下操作砸鍋。
至於蔡英文，當年代表臺灣主談國際貿易往復之間，她就懂得在爭議衝突起點、以翻譯或程序爲由，爭取時間並緩和劍弩，這便和民代時期以「關刀」著稱的陳水扁兩別天地，迥然殊途。
▲ 作者批判，前總統陳水扁外交手腕粗糙。（資料照／記者張一中攝）
舉例言，陳水扁躬逢號稱史上最親臺的小布希（George W. Bush）政府，但扁對美政策與外交手腕之粗糙，卻一再突顯他對國際戰略、知識的不足。
像是陳水扁出訪曾經的「空中迷航」，居然搞到總統專機已然出航在空中，卻一邊找國家降落，無法公開目的地的荒謬，匪夷所思令人難以想像。
從而陳水扁縱有運氣使然的滿手外交好牌，卻無法在八年總統任期中有確切斬獲，本文以爲這和他人格特質喜於勝敗、過分以情緒投入外交決策有關。
例如北京習常的對臺「教訓」手法，系在臺灣特定日子拔除與臺邦交國，以示羞辱，這手法用在陳水扁身上引來扁暴怒，立即迴應；但用之蔡英文卻像重拳打在棉花裡，太極拳式的收化內力、無聲無息，扁蔡兩人外交風格立判。
▲ 2018年薩爾瓦多宣佈與臺灣斷交。薩爾瓦多國旗爲左邊第二支。（圖／記者屠惠剛攝）
美國政情、國際環境和外交操盤手都是應考慮變因
再舉實例，扁初踐大位即對美國特使團成員夏千福（Fort Hart）、韋德寧（Dennis Wilder）要求置若罔聞，後更不顧美國國內政情（這是重點）一意孤行硬幹，推動「終統」、「制憲」，乃至「入聯公投」終至臺美澈底決裂，小布希遂在包道格（Douglas H. Paal）、莫健（James F. Moriarty）等獻策下選擇在布溫會（美國總統小布希與中國總理溫家寶）公開重話批扁。
這每下愈況光景，不論是康寧祥時期「學者國安會」，或是號稱最聰明的邱義仁之「烽火外交」都如是。
後來，任職歐巴馬（Barack Obama）政府國安會亞太事務資深主任的貝德（Jeft bader），曾稱美國政府於其時對陳水扁厭惡感與日遽增不可遏抑；另更有美國媒體稱，小布希曾於白宮內對着扁新聞髒話而出，可知陳水扁衝動、直觀，謀略不周的外交政策對臺灣之害。
反觀蔡英文，懂得長期經營美國前副國務卿阿米塔吉（Richard Armitage）和前外交委員會主席雷婷恩（lleana Ros-Lehtinen），頗爲上乘。
▲ 有美國媒體稱，小布希曾於白宮內對扁新聞髒話而出。(圖／達志影像／美聯社)
2000年-2020年：臺灣最近發展輿美國選擇
2006年7月，著名的中國專家、華府「國會研究處」學者鄧凱麗（kerry Dumbaugh）發表了一篇廣被引用的報告〈臺灣最近發展與美國的選擇〉，分析了小布希政府對臺關係「從好到壞，從修補再到決裂」（包道格語）的過程，忠實闡明美國政壇思考兩岸關係的模式，且直率指出扁政府時期言而無信、反覆多變於臺美互動之影響。
故而，蔡英文總統於2016年入主總統府後，一再表態的「穩定性」、「可預測性」、「政策延續性」是很重要方針，這是避免臺灣成爲區域不安定因素，避免之前北京「繞道華府來修理臺灣」模式的正確方向。
本文主張，蔡英文這樣曾國藩式「穩中求勝」，不張揚而着重實質進展的臺美外交操兵，對臺灣較有利。
筆者並不認爲「一邊一國論」、「廢除（凍結）國統會」方向不對，而是扁此類操作連結的主要目的指向國內選舉，當年他急着立委選舉過半，後來操作不當慘敗辭去黨主席，證明此招無用。
再又，扁出招彼時、全然不顧美國正接待胡錦濤的國是訪問或焦頭爛額於伊朗問題，坐實了美國稱扁「麻煩製造者」的名號，既搞砸彼此關係還達不到目標，實爲臺灣外交用策失敗顯例。
▲ 2019年總統蔡英文出席美國僑宴。（圖／記者陶本和攝）
綠營外交人才的佈局與熟成
除了國際視野和可預測性，專業外交人才之培養更是重中重。
2000年阿扁剛剛當選後，美方派人至臺欲與扁國安會談，DPP卻只臨時抓了幾個親綠國際關係學者上陣，有些倉卒。
後來扁上任前7年，駐美代表都換不上自己人。近年小英上臺，幾經延宕還是先選擇高碩泰，外交部長延用李大維（後轉任國安會），此皆不難見外交專業和駐在國人脈建立之困，這也系民進黨應從長佈局之鑰。
當然今日，我們欣見扁朝即培養的外交人才，如蕭美琴、羅致政、吳釗燮等漸次梯隊外交戰場，這是可喜賀也應該加重此同方向的外交新芽計劃。
我們應該肯定，陳水扁於2000年起，有計劃地培育本土立場外交謀士的功勳，這不容抹滅。
▲ 前立委蕭美琴，今年陪同副總統當選人賴清德訪美。（圖／賴清德辦公室提供）
外交人事影響外交實務運作例子
質言之，美臺關係這盤棋所涉，非僅人盡知之的中、日等地緣層面變因，技術操作介面的外交官員如何爲臺所用，也是一端。
舉例來說，小布希時副國務卿由熟悉美日關係的阿米塔吉（Richard Lee Armitage），換由國際貿易法專業、較爲親中反日的佐立克（Robert Zoellick），就改變了美日和美中直接外交對話層級，也明白影響了臺灣。
另外很有名的例子，則是本來虛銜的AlT理事主席夏馨（Therese Shaheen），她超級親臺、毫不遮掩的態度，爲我們爭取了許多空間，可惜後來陳水扁刷爆小布希政府外交信用卡，夏馨隨之垮臺。
▲ 陳水扁對小布希政府信用破產。（圖／記者李毓康攝）
代結論並許臺灣外交新局
總統名銜系代表中華民國臺灣寶器，非某個特定政治人物助長自己聲量或用來操作國內選舉工具，這在內政或外交上皆然。同樣這點，我想蔡英文看得比陳水扁清楚許多。
蔡英文的總統任期和扁一轍，遇上共和黨籍、明白親臺且對中國態度強硬的美國總統。這般基本順風態勢，加以幾輪美中貿易談判下來，兩國衝突顯然，還有新冠肺炎肆虐全球所肇對中方質疑，在在都是削減中國在全球影響力、增益美國對臺支持力道的催化。
凡例言，今回疫情侵襲美國造成影響下，美國國安會就曾行文臺灣國安會，明白請求臺灣支援口罩等相關醫療用品；再如，幾已確定的蕭美琴派任駐美代表也值注意，科班出身外交嫺熟的蕭美琴非但蔡總統直屬，一般咸信此次赴美更有推動臺美關係躍步前行任務。
在《臺北法案》、在美國副總統彭斯（Mike Pence）兩度強硬對中政策演說後，蕭美琴應該做，也有能力能做的不僅限傳統想像，或許更有臺美高層官員公開互動，甚至川蔡兩人跨越電話以外的接觸。
這些都是扁朝或者任何其他臺灣曾經總統難有契機，展望新的520想來蔡總統心中應有定數。
本文草就僅限扁英兩人在臺美關係上評擬，更如此評擬無法兼及所有面向，這是必然。
我無意全面否定陳水扁總統時期所做對美外交工作的努力，事實上陳總統當年出訪過境，也曾哈德遜河威風彰顯臺灣能見。
本文分析諸點，單以外交實質效應與手法細膩純熟與否來談，順這個渠道，則今日人人琅琅的川普「印太策略」，或是白宮剛剛在2020年5月才籌組的「信任夥伴」（trusted partners）聯盟，豈不正是蔡英文第二個總統任期的精采棋局？
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