2025：25個熱詞探知中國和世界（一）

“十四五”收官

祝嫣然/文

2025年是“十四五”規劃的收官之年。這是一個歷史性的節點，意味着過去五年政策實施的總結與未來發展的重要佈局。

2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“十四五”時期經濟社會發展主要目標：經濟發展取得新成效；改革開放邁出新步伐；社會文明程度得到新提高；生態文明建設實現新進步；民生福祉達到新水平；國家治理效能得到新提升。

2023年底，“十四五”中期評估報告顯示，“十四五”規劃綱要實現了進度過半、任務過半。在經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色生態、安全保障五方面的20項主要指標中，16項基本符合或快於預期。

其中，常住人口城鎮化率、基本養老保險參保率等4項指標提前實現；全社會研發經費投入增長、數字經濟核心產業增加值佔GDP比重等5項指標快於預期；GDP增長、全員勞動生產率增長、居民人均可支配收入增長等7項指標基本符合預期。

此外，還有4項主要指標滯後預期，分別爲單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低、地級及以上城市空氣質量優良天數比率、每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數。

2024年是“十四五”規劃的關鍵一年。面對外部壓力加大、內部困難增多的複雜嚴峻形勢，我國經濟運行總體平穩、穩中有進，高質量發展紮實推進，經濟社會發展主要目標任務即將順利完成。新質生產力穩步發展，改革開放持續深化，重點領域風險化解有序有效，民生保障紮實有力，中國式現代化邁出新的堅實步伐。

當前外部環境變化帶來的不利影響加大，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，羣衆就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。同時必須看到，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。我們要正視困難、堅定信心，努力把各方面積極因素轉化爲發展實績。

展望2025年，“十四五”規劃收官，新的五年規劃呼之欲出，進一步全面深化改革新篇章引人注目。明年將實施更加積極有爲的宏觀政策，擴大國內需求，推動科技創新和產業創新融合發展，穩住樓市股市，防範化解重點領域風險和外部衝擊，穩定預期、激發活力，推動經濟持續回升向好，不斷提高人民生活水平，保持社會和諧穩定，高質量完成“十四五”規劃目標任務，爲實現“十五五”良好開局打牢基礎。

全方位擴大內需

祝嫣然/文

中央經濟工作會議明確，2025年經濟工作的首要重點任務是大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。這顯示出2025年以內需拉動經濟增長的重要性。

國內需求一直是推動中國經濟發展的主要動力。近年來，內需對經濟增長的貢獻率超過90%。2023年最終消費支出對經濟增長貢獻率達82.5%，拉動經濟增長4.3個百分點。

爲什麼要全方位擴大內需？擴大內需，既是應對外部衝擊、穩定經濟運行的有效途徑，也是增強戰略主動的長久之策。當前外部環境帶來的不利影響加深，這就更要求我們做好自己的事。我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，國內需求不足是我們當前經濟運行面臨的主要挑戰之一。要實現國民經濟良性循環，必須堅持供需兩側協同發力，促進總供給和總需求之間的平衡，擴大內需是主要發力方向和長期戰略之舉。

如何全方位擴大內需？首先，要努力擴大國內消費，促進消費提質升級。一是推動中低收入羣體增收減負，提升居民消費能力。二是擴大“兩新”政策範圍，增大政策力度。三是穩住樓市、股市，提升居民消費意願。四是繼續完善消費環境，擴大相關領域投資，將擴大消費跟投資更好地結合起來。

其次，要通過提高投資效益擴大投資需求。要通過擴大消費、穩定外貿出口增長，爲企業生產和投資創造足夠的需求。要加大支持大規模設備更新政策的力度和使用範圍，降低企業的投資成本。要注意將支持大規模設備更新政策與低碳綠色轉型結合起來，通過綠色金融、轉型金融工具支持企業加大技術改造投資。

此外，還要實施更加積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策支持全方位擴大內需。例如，提高財政赤字率、加大國債發行規模後，可以加大一般公共財政支出，相應地加大民生保障支出，同時可適當加大預算內投資規模，用於國家規劃重大項目的建設支出。

一頭連着發展，一頭連着民生，擴大內需是促進經濟發展行之有效的重要戰略。牽住擴內需的“牛鼻子”，明年一系列積極有爲的宏觀政策將進一步推動經濟企穩向好。

提高赤字率

陳益刊/文

2025年財政赤字率將再次突破3%，釋放財政擴張信號，以穩經濟。

中央經濟工作會議要求2025年實施更加積極財政政策，其中首要舉措就是提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。

財政赤字率，是指財政赤字（全國一般公共預算支出大於收入的差額）規模佔國內生產總值的比重。赤字率越高，財政赤字規模越大，財政擴張力度越大，支出強度越大，從而增加社會保障、基建、科技等投入，刺激經濟總需求，以促進經濟復甦和增長。

但赤字缺口需要通過增加政府債務來彌補，爲了確保財政可持續，赤字率也不能無限制地提高。中國往往把赤字率3%視爲一個心理防線，2008年以來實施積極財政政策時，赤字率絕大多數年份均未突破3%。

2024年赤字率擬爲3%，2025年提高赤字率，意味着2025年赤字率將突破3%。目前機構普遍預測赤字率可能在3.5%~4%之間。赤字率提高1個百分點，對應增加赤字規模大約在1.3萬億元，意味着政府通過舉債增加1.3萬億元左右支出。

由於目前中國政府負債率（67.5%）低於G20國家平均水平，且債務形成了大量有效資產，中國政府尤其是中央政府還有較大舉債空間和赤字提升空間。因此對於中國來說，赤字率突破3%並不用擔憂爲此增加舉債而帶來的財政風險問題。

事實上在客觀經濟形勢需要之下，中國也果斷將赤字率突破3%，以釋放積極信號，穩定市場預期。比如2020年、2021年和2023年赤字率均突破3%。

因此，2025年面臨複雜的內外形勢之下，專家普遍建議明顯提高赤字率，甚至可以達到4%，向社會傳達政府穩定經濟的強烈信號，從而穩定預期和信心，並能提振資本市場。

新增財政赤字預計將更多地由中央財政承擔，這是因爲當前中央政府舉債空間更大，融資成本更低，並由此減輕地方債務壓力。中央大規模舉債，可用財力更多，更好地支撐中央對地方轉移支付，從而增強地方財力，兜牢基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）底線。

增發專項債

陳益刊/文

穩增長重要政策工具地方政府專項債券（下稱“專項債”），無疑在2025年積極財政政策中佔據重要一席。

中央經濟工作會議在部署2025年更加積極財政政策時提出，增加專項債發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金範圍。

在地方財政收支矛盾加大背景下，重大項目建設，地方愈加依賴發債融資，其中又主要通過發行專項債來籌資。近些年新增專項債資金規模保持在3萬億元以上，2024年爲3.9萬億元。明年增加專項債規模，機構普遍預計將突破4萬億元，在4.5萬億元左右。

明年新增專項債額度仍有待全國兩會期間揭曉，但發行工作已經啓動。由於全國人大已經授權國務院可提前下達2025年部分新增債務限額，近期部分省份已經披露2025年一季度發債計劃，其中就包括新增專項債，比如四川計劃1月下旬發行新增專項債400億元。

專家預計已有超2萬億元新增專項債額度下達至各省份，這將加快明年專項債發行使用進度，儘早用於重大項目，以穩投資穩增長。

與專項債規模擴大同樣重要的是，旨在提高專項債資金使用效益的改革已經推出。

12月底國務院辦公廳公開了《關於優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，對專項債採取“負面清單”管理，非禁止即可投，使得專項債投向大範圍拓寬。專項債用作項目資本金領域也大幅拓寬至22個，數字經濟、低空經濟、量子科技等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施等納入，並將用作資本金比例上限提高至30%，以進一步發揮專項債資金撬動作用。

與此同時，爲了提高發債效率，廣東、江蘇等10個省份納入專項債項目“自審自發”試點，非試點省份在建專項債項目建立“綠色通道”，並構建“常態化申報、按季度審覈”機制，從而使得2025年地方專項債項目審覈效率大幅提高，使專項債做到早發行、早使用，推動項目加快開工建設，儘快形成實物工作量，以穩投資穩經濟。

當然專項債監管也同步加強，以確保資金安全合規使用，防範潛在兌付風險。

人工智能立法

金葉子/文

近年來人工智能在給人類社會帶來便利的同時，也存在各種新的風險，特別是隨着生成式人工智能的發展，AI帶來技術內在的問題、數據安全問題、算法歧視、技術誤用濫用都是不可忽視的。如何協調人工智能發展與治理的關係顯得尤爲迫切。

歐美也相繼開展人工智能治理活動，加快佈局人工智能立法。

在公法監管層面，歐盟首先在2024年正式通過了《人工智能法》，確立了對人工智能風險進行統一化和分類分級的規制進路，這也是全球首部規制人工智能技術的綜合性法律。美國在發展方面在全球處於優勢地位，技術水平和研發能力較爲領先，不過目前美國沒有在聯邦層面通過或接近通過任何人工智能的法案。

中國的人工智能立法工作有哪些進展？

雖然我國尚未對人工智能進行類似歐盟的整體性立法，但中國政府在立法規劃上已經將人工智能立法列入相關議程。

早在2017年印發的《新一代人工智能發展規劃》，我國就提出“三步走”戰略，到2020年實現“部分領域的人工智能倫理規範和政策法規初步建立”，到2025年“初步建立人工智能法律法規、倫理規範和政策體系”，到2030年“建成更加完善的人工智能法律法規、倫理規範和政策體系”。

另外在2024年，《生成式人工智能服務管理暫行辦法》公佈，在提供法律依據和監管框架的同時，也強調對違法信息、算法歧視等問題的專項治理。

而在2024年5月國務院辦公廳印發的《國務院2024年度立法工作計劃》中，“人工智能法草案”再次列入預備提請全國人大常委會審議項目。

業內專家認爲，我國人工智能立法還需要進一步凝聚共識，探索包容、審慎、分階段的立法思路。

全國人大常委會法制工作委員會研究室處長王洪宇在7月的一場會議上談到我國人工智能立法時表示，歐盟頒佈的《人工智能法》體現了其在全球範圍內搶佔人工智能治理權的戰略意圖。這也意味着，推進人工智能領域立法工作是我國爭奪人工智能監管規則領域主導權和話語權的必然選擇。

具體而言，一是優先考慮靈活適用現有法律規則，通過法律解釋或司法解釋，解決人工智能發展過程中面臨的突出法律問題，比如涉及大模型訓練、知識產權合理使用等方面。二是對於某些人工智能應用的具體場景，可以通過授權立法的方式，讓地方在立法權限範圍內先行先試，或者參考目前智能網聯汽車領域的試點做法，由國家有關部門組織示範應用，開展試點。三是針對影響產業發展的痛點難點問題，在迫切需要法律予以規範的領域，堅持“小快靈”立法原則，通過修改現行法律的方式解決。

王洪宇認爲，人工智能領域立法涵蓋了算法、數據、深度合成、生成式人工智能治理等內容，在其推進過程中，還應充分考慮既有規範體系，加強立法的系統性和協同性。