央財教授劉桓：預計汽柴油等油品稅將成爲首批下放或由地方政府徵收的稅種

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編輯|崔亦鑫 主編|楊澤宇

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NO.049 對話中央財經大學財稅學院教授劉桓

導讀：

中央財經大學財稅學院教授劉桓在接受專訪時指出，菸草稅收入共享給地方政府的可能性較小。油品稅收入共享給地方政府的可能性較大。預計汽油、柴油等油品稅收將成爲首批下放或由地方政府徵收的稅種。酒類稅收與菸草類似，雖然徵收較爲複雜，但相較於菸草稅收，其收入比重較小，下放給地方政府的可能性較大。此外，對於特定商品如煙花爆竹，由於生產地集中，下放管理也是可行的。然而，金銀首飾等涉及國家金融和貴金屬管制的商品，其稅收下放的可能性較小。

以下爲訪談精編：

一、消費稅徵收環節後移並不意味着必然導致消費者或生產者稅負增加

在中國，消費稅按性質劃分，屬於針對特定銷售行爲的稅種。1994年最初設定時，只有九種產品徵收消費稅，後來逐漸擴展到十五種。這些消費稅主要分爲三類：第一類是高端奢侈品，如化妝品和首飾；第二類是菸酒等國家限制價格和銷售的產品；第三類與環保相關，如汽油、柴油、石腦油以及一次性木製產品等。

消費稅徵收環節若後移：消費者稅負會變重嗎？物價會上漲嗎？（來源：C位觀察）

首先，需要明確的是，消費稅徵收環節後移並不意味着必然導致消費者或生產者稅負的增加。在中國，價格的高低是由價格政策的制定者決定的。稅收作爲一種調控手段，可以在一定程度上影響價格，但最終的價格形成還需依賴於市場供需關係和國家的價格政策。

假設一個菸廠的產品原價爲10元，假如首先徵收50%的消費稅，產品價格將上升至15元。在此基礎上，假如再徵收13%的增值稅，這表明增值稅的稅基中已經包含了消費稅的部分，增值稅的計算是在消費稅調整後的價格基礎上進行的。然而，如果選擇剔除消費稅對增值稅的影響，那麼消費稅的稅負就不會傳遞給下一環節。

同時，我們必須警惕一些企業的生產或銷售部門可能利用消費稅改革的機會進行不正當漲價。爲了預防這種情況，國家需要在稅改中制定明確的制度規定，確保改革的公平性和合理性。

二、消費稅改革：保消費還是保稅收？

回顧歷史，消費稅改革的討論在中國早已存在。在黨的十八屆三中全會上，稅改計劃中提出了擴大消費稅的徵收範圍，並對其稅目和稅率進行調整的構想。這一構想的目的是雙重的：一方面促進環保，另一方面規範高端消費行爲，同時爲國家提供更豐富的稅收收入。

然而，由於環保問題的部分解決（徵收一些環保稅）和對消費意願可能產生的抑制作用，消費稅改革的實施遇到了瓶頸。政府部門提出發展服務業和刺激消費的策略，消費稅的調整必須謹慎，以免影響這一戰略的實施。

一個核心的矛盾點在於，如何在鼓勵消費和對高端消費品徵稅之間找到平衡。如果稅率過高，可能會導致消費者轉向國外市場，從而失去市場份額。這一現象在高端化妝品和箱包等奢侈品的銷售上表現得尤爲明顯。

爲了應對這一挑戰，政府部門提出了在口岸廣設免稅店的策略，目的是留住購買力，回籠商品銷售的人氣。這一做法被認爲是合適的，有助於平衡稅收和市場活力之間的關係。

消費稅改革：保消費還是保稅收？（來源：C位觀察）

在當前環境下，消費稅的品類調整可能更多地關注環保方面的問題。同時，對中高端消費品的稅收政策已在逐漸放寬，以適應經濟發展的新需求。例如，護膚和護髮用品已從消費稅中剔除，不再徵稅。

對於已經徵收消費稅的產品，如高端汽車，重點可能在於稅目和稅率的微調，以適應國家整體能源和新三樣發展的需求。

三、萬億級消費稅穩步下劃地方：如何分好蛋糕？

中國財政部正在積極擬訂消費稅央地分享方案，這是根據中央的部署進行的操作性方案。大局已定，消費稅將被納入央地分享範圍，但具體的實施細節和分享比例仍待研究和確定。這涉及到一系列技術問題，包括稅收是否全部分享給地方、央地分享比例如何確定等。這些問題的解決需要國家層面的精細計算，以確保中央政府和地方政府的財政收入比例合理分配。

目前（2023年數據），中國的財政收入央地分配中，中央政府佔據了較大比重，大約46%，而在支出方面，中央政府負責的比重不到14%。這之間的差額，很大程度上通過轉移支付的方式給予地方。轉移支付分爲一般轉移支付和專項轉移支付，其中專項轉移支付可能滋生問題，因此，國家一直在強調減少專項轉移支付，增加一般轉移支付的比例。

一般轉移支付基於地方基本公共開支需求，如基本建設、醫療、教育、養老等公共產品的提供，以及一般人員的經費開支。如果地方政府收入不足以覆蓋其支出，中央政府將通過轉移支付進行補貼。這種機制是任何大國都必須保持的中央權力，也是國家財政體制成熟的標誌。

在考慮稅收央地共享的問題時，需要關注中央政府和地方政府的事權和支出責任的劃分。一些事權，如養老和衛生開支，應由中央政府掌握，以避免地域歧視，確保公共服務的均等化。這要求先進地區有責任幫助落後地區，體現了社會主義大家庭的共識。

在改革中，中央政府需要保持較大的宏觀調控能力，同時激發地方政府的活力。如果地方政府過於依賴中央財政的轉移支付，可能會導致經濟的低效率。因此，在保持中央財政調控能力的前提下，調動地方政府的積極性，是大國治理中的一個突出問題。

在中國現行的消費稅體系中，菸草、油品和酒類等稅目佔據了重要位置。菸草稅在中國消費稅中佔據超過半數的比重，稅率極高，如甲等一級煙的稅率可達50%至60%。儘管全球範圍內菸草稅普遍較高，但消費者對價格不敏感，使得菸草稅收成爲中央政府一個穩定的收入來源。考慮到菸草政策的執行和中央財政調控能力的維持，菸草稅收入共享給地方政府的可能性較小。

劉桓：建議各地養老、衛生等事權放在中央手中（來源：C位觀察）

與菸草稅相比，油品稅收入共享給地方政府的可能性較大。20多年前，中國有200多個煉油廠，然而加油站大概有70萬個，由於技術限制，油品稅主要在煉油廠環節徵收。然而，隨着金稅四期的推進和大數據、雲計算等技術的應用，稅收徵管能力顯著提升，使得油品稅徵收環節下沉至銷售端成爲可能。這一變革有助於解決僅在煉油廠徵稅所帶來的地域不公平問題，預計汽油、柴油等油品稅收將成爲首批下放或由地方政府徵收的稅種。

酒類稅收與菸草類似，雖然徵收較爲複雜，但相較於菸草稅收，其收入比重較小，下放給地方政府的可能性較大。此外，對於特定商品如煙花爆竹，由於生產地集中，下放管理也是可行的。然而，金銀首飾等涉及國家金融和貴金屬管制的商品，其稅收下放的可能性較小。

劉桓：油、酒稅收可能會下劃地方 菸草、首飾或依然歸中央（來源：C位觀察）

除了中央政府和地方政府的稅收分享問題，消費稅改革還涉及生產地和銷售地稅源分享的問題。

這個問題不僅侷限於國內，還與國際稅收政策有關。例如，2021年G7國家財長會議決定了國際稅收的兩大支柱問題，其中之一是關於極低稅負問題，建議企業所得稅不應低於15%，這對中國企業有重要影響。如果中國企業的實際稅負低於這一標準，可能會導致其他國家的反傾銷制裁；第二則要求跨國公司將更多收益分享給銷售國所在地，這與消費稅改革有相似之處。中國的消費稅改革計劃將稅收從生產地徵收轉變爲銷售地徵收，意味着稅源將更多地反映在當地的銷售活動中。這種改革有助於解決生產地和銷售地之間的財政貢獻不匹配問題。

然而，這種改革也存在矛盾。消費品銷售大省通常是富裕省份，人均收入較高，如果將稅收收入集中於這些地區，可能會加劇地區間的貧富差距。因此，需要因地制宜，根據具體情況來決定哪些產品的消費稅應當下放給地方。

對於某些產品，如菸草，可能不會下放給地方；而對於酒和油等產品，其消費稅下放可能會使某些地區受益，而另一些地區受損。這就需要一個精準的計算和公平的方案，以確保改革的相對公平性。

此外，消費稅改革還應考慮到人口流動和地區經濟差異。消費大省可能因人口流入而消費量大，而人口流出的貧困地區可能會因改革而面臨更大的財政壓力。因此，受損地區可能需要通過加大中央政府的轉移支付來得到補償。

改革的目標是實現產品收入的均等化分享，但這並不意味着所有稅種的改革都能讓所有人受益。央地財政關係需要兼顧，保持適當的比例，以確保改革的推進和公共產品均等化目標的實現。

最終，消費稅改革需要財政部、稅務總局等相關部門拿出一個經過充分討論、精準計算的公平方案。這不僅是一個技術過程，也是一個確保改革能夠得到廣泛接受和順利實施的社會過程。通過合理的轉移支付和財政調節機制，可以平衡不同地區和不同羣體的利益，實現更加公平合理的財政分配。

四、消費稅若下劃地方，能否解決地方財力吃緊的問題？

稅收改革通常有兩個主要目的：一是調整政府與納稅人之間的關係，即稅種的徵收對象、額度和方式；二是調整政府之間的關係，即稅收收入的分配問題。

我認爲，這次消費稅改革更多地解決的是中央政府與地方政府之間如何共享稅收的問題，而非納稅人與政府之間的關係，因爲我們的基本稅種結構並未發生變化。

自1994年稅制改革以來，中國確立了消費稅作爲中央政府的獨享稅種。這一決策意味着消費稅的全部收入均歸中央政府所有，與地方政府無關。

在中國，稅收被劃分爲三種類型：中央稅、地方稅和共享稅。這種分類基於稅收的最終使用權。值得注意的是，儘管存在這樣的分類，實際上所有稅收的立法權均屬於全國人大，地方稅收僅僅是地方政府被授權進行徵收和管理的稅種。

劉桓：消費稅穩步下劃地方，是對完善地方財政體制的一個重要補充（來源：C位觀察）

但需要指出的是，即使將目前消費稅的全部收入分配給地方政府，也不足以滿足其財政需求。地方政府的收入在高峰時接近10萬億，現在已減少近半，預計不到6萬億，存在約4萬億的資金缺口。去年，消費稅收入約爲1.6萬億，這意味着，即使將消費稅的全部收入分配給地方，也難以填補這一缺口，更不用說還要與中央政府進行分成。因此，這次消費稅改革實際上是對完善地方財政體制的一個重要補充，而非徹底的解決方案。

我們期待在財稅政策上能夠有新的理論和實踐創新，以適應新興業態的發展，同時解決因國際環境變化帶來的問題。這不僅是對財稅政策的挑戰，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的機遇。通過對財稅政策的不斷優化和調整，我們可以更好地適應經濟全球化的趨勢，促進中國經濟的持續健康發展。

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