七部門：養老服務費預收的週期最長不得超過12個月
民政部等七部門日前發佈《關於加強養老機構預收費監管的指導意見》，其中提到，2025年前，建立健全跨部門養老機構預收費監管工作機制，協同監管進一步優化，預收費資金監測預警、風險隱患排查和違法違規行爲的處置能力有效提升，養老服務市場更加公平有序，非法集資風險隱患有效減少，老年人對養老服務消費的滿意度穩步提高。
民政部 國家發展改革委 公安部 財政部 中國人民銀行 市場監管總局 金融監管總局關於加強養老機構預收費監管的指導意見
各省、自治區、直轄市民政廳（局）、發展改革委、公安廳（局）、財政廳（局）、市場監管局、金融監管局，各計劃單列市民政局、發展改革委、公安局、財政局、市場監管局、金融監管局，新疆生產建設兵團民政局、發展改革委、公安局、財政局、市場監管局、金融監管局；中國人民銀行上海總部，各省級分行、計劃單列市分行：
近年來，一些養老機構採取預收費方式運營，一定程度緩解了設施建設資金不足等問題，紓解了運營壓力。但是，也有少數養老機構出現了資金管理使用不規範，資金鍊斷裂後“退費難”、“爆雷”、“跑路”等問題，甚至有的不法分子實施非法集資、詐騙等犯罪行爲，嚴重損害老年人合法權益，擾亂養老服務市場秩序。爲貫徹落實習近平總書記關於更好統籌發展和安全、維護老年人合法權益的重要指示精神，依據《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《防範和處置非法集資條例》、《養老機構管理辦法》和《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）、《國務院辦公廳關於建立健全養老服務綜合監管制度 促進養老服務高質量發展的意見》（國辦發〔2020〕48號）等法律法規和國家有關規定，現就加強養老機構預收費監管提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入落實中央金融工作會議部署，完整、準確、全面貫徹新發展理念，服務加快構建新發展格局，堅持以人民爲中心，更好統籌發展和安全，加強養老機構預收費收取、管理、使用、退費的監管，規範引導養老機構健康發展，防範化解非法集資等非法金融活動風險，保障老年人合法權益，維護公平競爭的養老服務市場秩序，促進新時代養老服務高質量發展。
（二）基本原則。
——堅持實事求是、因地制宜。根據養老機構發展實際，借鑑有益經驗，明確管理要求。鼓勵藉助互聯網、區塊鏈等信息技術手段，通過銀行存管、保險等方式，提高資金安全保障水平。
——堅持安全發展、守牢底線。全面統籌發展和安全，既包容審慎監管新興業態，又引導養老機構規範經營，依法打擊違法犯罪行爲，堅決維護老年人合法權益。
——堅持務實高效、協同聯動。梳理分析預收費收取、管理、使用、退費等環節風險點，採取務實管用的防範措施，切實把該管的管好、管到位。加強跨部門業務協同，強化預收費監管的統籌性和協調性，增強監管合力，提高綜合監管效能。
（三）主要目標。
2025年前，建立健全跨部門養老機構預收費監管工作機制，協同監管進一步優化，預收費資金監測預警、風險隱患排查和違法違規行爲的處置能力有效提升，養老服務市場更加公平有序，非法集資風險隱患有效減少，老年人對養老服務消費的滿意度穩步提高。
二、規範養老機構預收費行爲
（四）預收費的界定。養老機構預收費是指養老機構提前向老年人或者其代理人收取一定額度費用，並承諾在一定時間內，按照服務協議約定提供相應養老服務的行爲。養老機構預收的費用主要包括養老服務費、押金和會員費。養老服務費是指牀位費、照料護理費、餐費等費用；押金是指爲老年人就醫等應急需要、償還拖欠費用、賠償財物損失等作擔保的費用；會員費是指養老機構以“會員卡”、“貴賓卡”等形式收取的，用於老年人獲得服務資格、使用設施設備、享受服務優惠等的費用。
（五）收取要求。養老機構收費屬於政府非稅收入的，應當執行政府非稅收入有關制度規定。鼓勵養老機構採用當月收取費用的方式，向老年人提供服務。採用預收費方式的，養老機構應當在服務場所、門戶網站等顯著位置公示預收費項目、標準等信息，並向負責監管的民政部門報送。營利性養老機構應當向服務場所所在地的縣級民政部門報送，非營利性養老機構應當向登記管理機關同級的民政部門報送。省級民政部門可以根據本地情況，會同相關部門確定當地養老服務費最長預收週期和押金最高預收額度，但養老服務費預收的週期最長不得超過12個月，對單個老年人收取的押金最多不得超過該老年人月牀位費的12倍。對養老機構爲彌補設施建設資金不足，收取會員費的，省級民政部門可以按照包容審慎監管原則，明確會員費最高額度等限制性要求。尚未建成或者已建成但尚不具備收住老年人條件的養老機構，不得收取會員費。公辦養老機構、公建民營、政府與社會力量合作建設的養老機構，不得收取會員費。養老機構或者其法定代表人（主要負責人）、實際控制人爲失信被執行人，或者因非法集資、詐騙受過行政處罰或者刑事處罰，被納入養老服務、企業、社會組織嚴重失信主體名單，尚未移出的，不得收取會員費。養老機構不得超過牀位供給能力承諾服務，確保交費的老年人總數不得超出其備案牀位總數，預收費用總額不得超出其固定資產淨額（已經設定擔保物權的資產價值不計入固定資產淨額）。
（六）協議管理。養老機構應當充分保障老年人及其代理人知情權，真實、準確說明預收費收取、使用等相關信息，告知可能存在的風險，並在服務協議中明確預收費的項目、標準、管理方式、退費條件及方式、違約責任等。養老機構不得利用格式條款設定不合理的退費限制、排除或者限制老年人權利、加重老年人責任、減輕或者免除養老機構責任。不得作虛假或者引人誤解的宣傳，不得以承諾還本付息、給予其他投資回報等方式，誘導老年人或者其代理人交納預收費。老年人及其代理人要提高風險防範意識，理智消費，謹慎交納預收費，不爲高額回報所誘惑，不參與非法集資，謹防財產損失。養老機構預收費應當按照國家規定開具發票，不得填開與實際交易不符的內容，不得以收款收據等“白條”替代收款憑證。老年人或者其代理人交費後要索要並妥善保管好發票或者其他消費憑證，發生消費糾紛時可以依法依規主張權利。
（七）使用用途。養老機構預收費用主要用於抵扣老年人入住機構期間需要支付的費用、彌補本機構設施建設資金不足，或者發展本機構養老服務業務。押金除辦理退費、支付突發情況下老年人就醫費用、抵扣老年人拖欠的養老服務費或者應當支付給養老機構的違約金、賠償金等情形外，不得支出。會員費不得用於非自用不動產、有價證券、金融衍生品等高風險投資，不得直接或者間接投資以買賣有價證券爲主要業務的公司，以及用於其他借貸用途；不得投資、捐贈給其法定代表人（主要負責人）或者實際控制人名下的其他企業；實行連鎖化、集團化運營的養老機構，不得投資、捐贈給關聯企業。
（八）退費要求。對符合服務協議約定退費條件的預收費用，養老機構應當按照約定及時退費，不得拒絕、拖延。老年人尚未入住機構接受服務，提出解除服務協議的，養老機構應當及時退還預收費用。老年人已經入住機構接受服務，提出解除協議的，扣除已經消費的金額，養老機構原則上按原渠道一次性退還剩餘費用，協議條款另有約定的除外。養老機構因停業、歇業等原因暫停、終止服務的，應當提前30日在其服務場所、門戶網站等醒目位置發佈經營狀況變化提醒，及時退還剩餘費用，妥善解決後續服務問題，依法承擔經營主體責任。養老機構與老年人或者其代理人因退費引發爭議的，雙方可以通過協商、調解、投訴、仲裁、訴訟等方式解決。
三、強化多元監督管理
（九）實行銀行存管和風險保證金方式管理。押金、會員費，應當採取商業銀行第三方存管和風險保證金等方式管理，確保資金安全。民政部門要會同當地金融監管部門制定存管的具體要求、辦理程序、養老機構和存管銀行的權利義務等存管規則，綜合資信狀況、服務水平、風控能力、人力資源等因素確定所有承接業務的商業銀行名單，並向社會公佈。養老機構在公佈的名單範圍內，自主選擇存管銀行，與負責監管的民政部門、存管銀行簽訂三方存管協議，開設專用存款賬戶，如有賬戶變更和撤銷等情況應當及時向負責監管的民政部門報送。養老機構按照預算單位管理的，其賬戶開立、使用還應當遵守本級財政部門有關規定。存管銀行應當根據存管協議履行資金存管義務，對養老服務不提供擔保，養老機構不得利用存管銀行做營銷宣傳。養老機構預先收取的養老服務費應當全部及時存入其基本存款賬戶，押金、會員費應當全部及時存入存管的專用存款賬戶。不得使用本機構基本存款賬戶、存管的專用存款賬戶以外的賬戶或者非本機構賬戶、其他個人賬戶收費轉賬。老年人或者其代理人採用現金方式支付的，養老機構應當及時存入機構相應賬戶。養老機構專用存款賬戶要留存一定金額的資金作爲風險保證金，具體比例由省級民政部門確定，但留存比例不得低於該賬戶近三年會員費總額10%（收取不滿三年的，按累計收取會員費的總額計算），且不得低於該賬戶當前餘額20%。專用存款賬戶餘額接近風險保證金最低比例時，存管銀行應當向養老機構進行預警。專用存款賬戶出現資金異常流動、賬戶餘額達到風險保證金最低比例時，除辦理退費外，存管銀行不得爲養老機構辦理支出，同時應當向負責監管的民政部門作出風險提示，並將有關情況及時報告所在地金融監管部門、處置非法集資牽頭部門。省級民政部門要會同省級金融監管部門細化判定資金異常流動的情形。存管銀行要建立養老機構賬戶管理系統，歸集養老機構資金收取、使用等信息，並與民政部門信息系統實現對接。民政部門要依託信息系統加強對養老機構預收費的事中事後監管，發現養老機構涉嫌非法集資行爲的，要將有關情況通報存管銀行。存管銀行根據法律規定和存管協議約定，對專用存款賬戶採取相應的限制措施。
（十）加強日常監管和風險監測。民政部門應當通過門戶網站等渠道，依法依規向社會公開養老機構預收費信息報送的情況。民政部門要將預收費納入“雙隨機、一公開”監管的重點檢查事項，委託社會中介機構每年對一定比例的養老機構預收費收取和管理、使用等情況進行抽查審計，對日常檢查和個案檢查中發現的突出或者普遍性問題，可以聯合相關部門開展專項檢查。民政、市場監管等部門要將養老機構預收費監管過程中產生的行政處罰、抽查檢查結果等信息及時歸集至相關信用信息平臺並依法公示。各地要依託全國養老服務信息系統、非法集資監測預警平臺等，探索建立關鍵風險指標監測模型，定期發佈風險預警提示。鼓勵各地積極引入保險機制，爲老年人交納預收費提供風險保障。
（十一）分類處置問題隱患。民政、市場監管等部門在日常監管中發現養老機構存在預收費行爲不規範等問題的，要對其法定代表人（主要負責人）進行警示約談，督促其整改到位、依法合規經營。存在違規收取和使用預收費等問題的，民政部門要責令限期整改，逾期不改正，存在可能危及老年人財產安全風險的，責令停業整頓；發現可能存在非法集資風險的，及時函告處置非法集資牽頭部門，單獨或者會同處置非法集資牽頭部門進行警示約談、責令整改；發現涉嫌非法集資行爲，第一時間向屬地人民政府報告，並將問題線索函告處置非法集資牽頭部門，依法配合做好調查認定、後續處置等工作；發現涉嫌犯罪的，依法移送公安機關。對以預收費名義從事非法集資的養老機構，民政部門要依法依規加強信用懲戒，配合有關部門做好處突維穩工作。
四、保障組織實施
（十二）抓好貫徹落實。省級民政部門要結合本地實際，牽頭制定實施細則或者出臺相應管理辦法，細化管理要求和具體措施；完善推行養老服務協議示範文本，引導規範簽約、履約行爲。各地要健全工作機制，明確責任分工，落實屬地監管責任，確保監管措施落地見效；要暢通投訴舉報渠道，對養老機構違規收取和使用預收費、無理由不退費或者拖延退費、資金異常流動等問題線索要加強互聯互通和定期研判，發現苗頭性風險，及時穩妥處置。民政部要會同有關部門跟蹤瞭解、督促檢查本意見落實情況，確保各項措施落地見效。
（十三）加強部門協同。民政部門要依法規範、監督養老機構預收費行爲，牽頭做好風險排查和監測預警。發展改革、財政部門要會同民政部門健全完善公辦、民辦普惠等類型養老機構收費政策，規範收費項目及收費標準制定要求等。處置非法集資牽頭部門與所在地國務院金融管理部門分支機構、派出機構要建立非法集資可疑資金監測機制，按照職責分工督促、指導商業銀行、非銀行支付機構加強對資金異常流動情況及其他涉嫌非法集資可疑資金的監測。人民銀行分支機構要協調商業銀行爲養老機構開立專用存款賬戶提供便利。市場監管部門要加強對養老機構收費行爲的抽查檢查力度，依法查處養老機構不執行政府定價、政府指導價和不按規定明碼標價等價格違法行爲。公安機關要加強與民政、人民銀行、市場監管、金融監管等部門的協同配合，依法打擊養老機構以預收費爲名實施的非法集資、詐騙等犯罪行爲。
（十四）做好政策銜接。養老機構預收費應當全額納入監管範圍，包括本意見發佈前已收取但未完成服務的預收費資金。省級民政部門要設置合理過渡期，本意見發佈前已收取押金、會員費的養老機構，應當在過渡期內督促其完成開立專用存款賬戶、信息報送等手續。已經出臺預收費管理辦法的地區，要做好政策銜接適用。養老機構預收費屬於所在地單用途預付卡管理相關規定調整範圍的，還應當遵守其相關規定。
本意見自2024年10月1日起施行，有效期5年。
民 政 部 國家發展改革委 公 安 部
財 政 部 中國人民銀行 市場監管總局
金融監管總局
2024年4月23日
政策解讀：規範養老機構預收費 促進行業健康有序發展
預收費模式是一種常見的商業模式，廣泛應用於服務業。隨着我國養老服務快速發展，一些養老機構出於迅速回籠資金、增加客戶黏性、降低運營風險等考慮，也採取了預收費模式運營，主要有預收養老服務費、押金和“會員卡”“會員費”等形式。預收費在一定程度上，讓老年人及家屬享受了優惠的價格，節省了逐月交費的時間成本。但也要看到，一些養老機構預收大額費用後，出現了不按合同履行義務、資金管理使用不規範、資金鍊斷裂破產倒閉等情況，導致風險積聚。甚至有一些不法分子，打着“養老服務”的名義，以“高利息、高回報”爲誘餌，實施非法集資，騙老年人的“養老錢”。近年來，代表委員、社會公衆、專家學者強烈呼籲儘快從國家層面出臺監管政策，規範養老機構預收費行爲，從源頭加強治理。民政部會同國家發展改革委、公安部、財政部、中國人民銀行、市場監管總局、金融監管總局積極迴應人民羣衆的新要求新期待，從預收費“小切口”解決羣衆身邊的養老服務“大問題”，通過深入基層調研、反覆研究論證、廣泛聽取意見，深挖根源找準問題，在總結地方試點經驗、借鑑其它行業做法的基礎上，提出了一系列管理措施，形成了全鏈條管理要求。7部門聯合出臺的《關於加強養老機構預收費監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在推動養老服務高質量發展道路上，邁出了重要新步伐。
一、《指導意見》出臺的重要意義
一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視發展與安全問題。習近平總書記在2023年中央經濟工作會議上強調：“必須堅持高質量發展和高水平安全良性互動，以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，發展和安全要動態平衡、相得益彰”。習近平總書記的重要指示精神爲統籌做好養老服務促進發展與監管工作提供了根本遵循。2019年印發的《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》提出，對銷售預付費性質“會員卡”等形式進行營銷的，要採取商業銀行第三方存管方式確保資金管理使用安全。2020年印發的《國務院辦公廳關於建立健全養老服務綜合監管制度 促進養老服務高質量發展的意見》再次強調要加強對養老服務機構預收服務費用的規範管理。2023年10月召開的中央金融工作會議強調管行業必須管風險，嚴密防範一般商事行爲異化爲非法金融活動。《指導意見》深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，通過加強預收資金收取、管理、使用、退還的全鏈條監管，將養老機構的收費行爲納入法治化、規範化軌道，堵塞不法分子假借預收費非法集資的渠道，爲促進養老服務高質量發展提供有力法治保障。
二是維護老年人合法權益，提高資金安全水平的迫切需要。習近平總書記多次強調，要維護好老年人合法權益。只有老年人資金安全有保障，才能在養老機構裡住得安心靜心舒心。《指導意見》着眼於規範收費、合理使用、安全管理、風險防範，通過明確收取要求、規範使用用途、加強退費管理、強化事中事後監管措施等，紮緊預收費的“法治籬笆”，將風險隱患降到最低。針對一些養老機構“一牀多賣”、超長期限預收費、資金挪作他用、無故拖延退費、變相誘導消費等問題，提出嚴禁養老機構超過牀位供給能力承諾服務、限定預收費期限和額度、限制資金使用用途，規範服務協議內容和退費、嚴禁誘導交費等一系列要求，堅決整治收費亂象；針對風險隱患較大的押金、會員費，在日常監管的基礎上，採取銀行存管和風險保證金方式管理，發揮金融機構前哨作用，進一步提高資金安全水平。《指導意見》提出的一系列管理措施，提高了消費安全係數，讓老年人及家屬消費得更放心安心。
三是規範行業發展，穩定市場預期和行業發展信心的客觀要求。堅持穩中求進、以進促穩是做好當前經濟工作的重要要求。《指導意見》把握“穩”和“進”的關係，以“穩”養老服務市場秩序爲前提，來推動預收費風險化解的“進”；以強化跨部門協同、全鏈條監管的“進”，來促進養老服務市場秩序的“穩”。第一方面，肯定了養老機構爲解決建設資金不足，紓解運營壓力，採取預收費模式運營，是市場主體多樣化發展的結果；第二方面，填補全國層面監管制度空白，對養老機構預收費行爲劃紅線、立標尺，以公開公正透明的監管規則和標準，讓監管有規可依、讓機構誠信合規運營有章可循；第三方面，構建協同監管體系，明確部門職責分工和協同配合，強化工作銜接配合，增強跨部門日常監管、風險監測、分類處置的統籌性和協調性，形成有效監管合力。《指導意見》的出臺，既淨化了養老服務市場生態，規範引導行業向健康有序的方向發展，也注重與宏觀政策保持一致性，不搞一刀切、急剎車，通過營造穩定透明公開、可預期的政策環境，進一步穩固行業投資和發展的信心。
二、《指導意見》的主要內容
《指導意見》共4部分14項要求，主要從四方面作出規定：
（一）明確降風險促發展的總體要求。圍繞2025年前建立健全跨部門養老機構預收費監管工作機制的目標，提出了加強養老機構預收費收取、管理、使用、退費的全鏈條監管理念，明確了實事求是、因地制宜，安全發展、守牢底線，務實高效、協同聯動的基本原則。
（二）全鏈條規範養老機構收費行爲。明確預收費的內涵，將養老機構在提供服務前向老年人及其代理人收取的養老服務費、押金和會員費全口徑納入監管。一是規定收取要求，限定養老服務費的最長預收週期和押金的最高預收額度，防控資金風險；授權省級民政部門對營利性養老機構收取會員費的最高收取額度等作出限制性要求。嚴禁養老機構超過牀位供給能力承諾服務，防止“一牀多賣”；要求預收費總額不得超過其固定資產淨額，防止“資不抵債”。二是限定使用用途，明確限制性規定，確保專款專用。三是明確協議管理和退費要求，聚焦容易引發糾紛的問題，對簽訂協議、告知風險、開具發票、退還費用、解決爭議等環節進行規範，最大程度保障老年人的合法權益。
（三）多措並舉強化監督管理。根據風險隱患程度，實行分類監管，對爲滿足日常運營需要收取的養老服務費，以“雙隨機”和專項檢查、抽查審計、風險監測等日常監管爲主；對爲特定用途收取的押金，以及資金額度高、風險較大的會員費，在日常監管方式的基礎上，採取商業銀行存管，確保專款專用，要求留存一定金額的風險保證金，確保發生糾紛時有一定清償能力。
（四）保障組織實施。明確各部門職責分工與協同配合。要求各地制定配套政策，細化管理要求和具體措施，抓好貫徹落實。要求各地設置合理過渡期，並督促指導已經收取預收費的養老機構按照規定完成相應手續。要求前期已經出臺預收費管理辦法的地區，做好政策銜接適用。
三、《指導意見》的貫徹落實
一分部署，九分落實。政策的生命力在於貫徹落實，一個好的政策制定出臺後，高質高效落地是關鍵。下一步，民政部門將從四個方面推動《指導意見》落實落細。
一是對標任務細化措施。從實際出發、因地制宜，突出地方特色和發展要求，牽頭制定實施細則或者相應管理辦法，細化管理要求和具體措施；根據本地區經濟發展水平和養老機構發展現狀，會同相關部門在研究論證的基礎上，確定當地養老服務費的最長預收週期、押金的最高預收額度、會員費的最高額度和風險保證金的留存比例等限制性要求。會同地方金融監管部門制定存管制度，明確存管規則，細化判定資金異常流動的情形，確定本地區承接業務的銀行名單等。
二是健全協同監管機制。會同相關部門健全養老機構預收費監管的工作機制，明確責任分工，壓實監管責任，建立健全定期通報問題線索、定期研判重大風險隱患、行刑銜接案件移交、協同配合存量攻堅等工作機制；與銀行系統建立溝通合作機制，完善養老機構預收費風險監測、預警提示、異常報告等工作流程，指導存管銀行根據監管規則，建立養老機構賬戶管理系統，歸集養老機構資金收取、使用等信息，明確存管銀行接入標準，與民政部門信息系統實現對接，形成行業主管部門與金融機構雙向發力的管理模式。
三是幫助機構平穩過渡。結合本地區實際設置合理過渡期，在過渡期內指導幫助養老機構完成開立專用存款賬戶、轉入資金、信息報送等手續，做好政策實施的銜接與準備。多渠道、多平臺開展政策宣傳和解讀，提高廣大羣衆和養老機構的政策知曉率。
四是探索創新監管方式。利用信息化、大數據等手段，加強對養老機構預收費的事中事後監管，探索監測模型，提高監測預警的精準度。探索開展養老機構信用等級動態評估，並根據信用等級不同，實施差異化監管要求；完善並推行養老服務協議示範文本，探索養老服務合同網籤，規範簽約履約行爲；積極對接保險機構，引導其開發“履約保證保險”等商業保險等方式，進一步降低消費風險。