滿足緊迫需求：幼兒園是發展托育的答案嗎？
21世紀經濟報道記者王峰 北京報道截至2023年底，全國千人口託位數達到3.38個，共有託位477萬個，全職從業人員約112.4萬人。
這是2024年9月10日，十四屆全國人大常委會第十一次會議聽取審議的《國務院關於推進托育服務工作情況的報告》（以下簡稱《報告》）披露的數字。
而在此之前，2023年12月26日，十四屆全國人大常委會第七次會議聽取審議的《“十四五”規劃綱要》實施中期評估報告指出，“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數”指標滯後預期。
按照《“十四五”規劃綱要》，到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數要達到4.5個。
總量建設滯後的同時，我國已建成託位的空置率卻較高，即托育服務出現了“總量不足，相對過剩”的結構性矛盾。
專家指出，其中的原因在於，托育服務的可及性、普惠性不夠，同時服務質量尚未得到社會認可。
如何加快普惠性托育發展？托幼一體是一條切實可行的路徑。幼兒園有成熟的教育資源，保育服務質量也讓家長信賴。但專家指出，發展托幼一體還需破解體制機制障礙。
持續強化多元投入保障
托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶，是促進人口長期均衡發展的重要配套支持措施。
《報告》顯示，截至2023年底，全國千人口託位數達到3.38個，共有託位477萬個，包含社區嵌入式托育、用人單位辦託、家庭托育點、托育綜合服務中心、幼兒園託班等多種模式，可提供全日託、半日託、計時託、臨時託等多種形式的服務。
我國不斷強化人才隊伍建設，提高托育服務專業化水平，促進托育服務健康發展。
截至2023年底，托育服務全職從業人員約112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，佔比50.4%。
近年來，我國持續強化多元投入保障，增強托育服務供給能力。
2021年至2024年，國家發展改革委、國家衛生健康委開展托育服務公辦能力提升項目和普惠托育專項行動，中央預算內投資下達49.1億元支持130個縣級以上托育綜合服務中心、62個公辦托育機構和12萬多個普惠託位建設。
全國1315個縣出臺了面向家庭的入托消費券，以及面向托育機構的建設補貼、運營補貼等支持措施。
今年3月，國家發展改革委等三部門修訂印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》（以下簡稱《方案》），支持建設托育綜合服務中心和公辦托育服務網絡，同時擴大普惠性托育服務供給。
21世紀經濟報道記者梳理多地文件發現，各地主要通過發放財政補助和制定優惠政策來支持托育發展。
財政補助主要包括新建、改擴建從而增加託位的建設補助，以及根據招收嬰幼兒人數發放的生均標準的運營補助。
比如，《方案》提出，對於普惠托育服務專項行動建設項目，採用定額補助的方式，按每個新增託位2萬元的標準給予支持。
優惠政策則主要包括人才支持、金融支持、稅收優惠、土地優惠和生活類價格優惠等。
比如，有的地方提出，政府性融資擔保機構爲托育服務項目經營主體提供增信支持，鼓勵保險公司開發托育機構綜合責任保險等險種。
托育建設存在哪些難題？
取得成績的同時，我國托育服務工作還面臨諸多問題和挑戰。
《報告》指出，托育服務工作存在地方重視程度不高，有效供給不足；運營成本難降，普惠程度不高；綜合監管不完善，存在安全隱患等問題。
據報道，調查顯示，超過三成的３歲以下嬰幼兒家庭有送託需求，受行業發展階段及服務價格等多種因素影響，目前全國實際入托率僅爲7.86%，現有託位缺口較大。
《報告》顯示，2023年，全國民辦托育機構佔全部托育機構的89.5%，平均托育服務收費價格（不包括餐費）爲1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與羣衆的支付能力和期待存在較大差距，許多有送託需求的家庭望而卻步。
同時，托育服務質量良莠不齊，不敢託、不放心的現象較爲普遍，“家庭送託難”與“機構收託不足”並存，2023年全國託位實際使用率僅爲46.7%。
對於其中原因，《報告》指出，一些地方和部門沒有從促進人口長期均衡發展的高度認識發展托育服務事業的重要性、緊迫性，認爲隨着出生人口減少，再過幾年託位不足的問題可以自然解決，在推動托育服務體系建設等方面，抓得不緊、推進不快。
一些地方只注重發揮市場機制作用，未能有效發揮政府作用，導致普惠托育服務供給較少。
一些省份對千人口託位數指標進行分解時，只考慮指標是否容易完成，未充分考慮人口分佈、家庭需求等實際情況，出現了“需要的建不成，建成的用不上”資源錯配現象，託位供給的有效性有待提高。
托幼一體發展空間廣闊
爲了增加托育服務供給，多地提出打造“1+N”托育服務體系。
其中的“1”，指托育綜合服務中心，其不僅是托育服務體系的“旗艦店”，爲家庭提供高標準托育服務，還是托育服務體系的樞紐，爲其他托育點提供人員培訓、管理諮詢等服務。
然而，專家指出，採取新建托育機構的舉措恐怕難以滿足需求。一方面，新建公辦托育機構需要財政投入，在地方財政壓力下，短時間內投入有限，難以快速滿足當前需求；另一方面，托育適齡人口處於下降趨勢，即便有財力新建託位，未來建成後可能又面臨生源短缺。
我國托育服務起步晚、基礎差，如果新建托育設施，資源需求巨大。《報告》指出，抽樣調查顯示，全國僅有6.15%的社區建有托育服務設施。
利用現有幼兒園資源，發展托幼一體，被認爲是一條切實可行的路徑。
《報告》顯示，據教育部統計，2023年全國幼兒園在託的2歲至3歲幼兒33.7萬人，僅佔全國在託嬰幼兒數的15%。托幼一體發展空間廣闊。
石家莊市是全國第一批全國嬰幼兒照護示範城市，石家莊市托育服務平臺信息顯示，當地備案的托育機構中，大多數爲幼兒園。截至2023年底，該市千人口託位數已達3.94個。
石家莊市一家民辦幼兒園托育服務負責人顧梅介紹，“幼兒園教師加以培訓後，就可以在託班上崗，這些幼教老師經驗豐富，擅長照顧低齡嬰幼兒。同時，幼兒園有成熟的遊戲、課程體系，相比托育機構較有優勢。此外，託班按照幼兒園水平收費，價格相對更低。”
“現在入園兒童減少，升班的生源已經超過了新招生源，幼兒園面臨很大的生存壓力。託班孩子在園時間達3.5~4年，對幼兒園的運營意義重大。”顧梅告訴21世紀經濟報道。
利用好現有的幼兒園資源，而非盲目新建托育設施，可以更靈活地應對人口變化。
武漢大學社會學院副教授王德福告訴21世紀經濟報道記者，縣域以下的養老托育設施和服務，更要注意因需而建、量力而行。要真正把羣衆需求放在第一位，提高資源使用效率，解決服務供給與需求脫節的問題。
《報告》也指出，將根據出生人口變化情況和區域間人口流動特徵，合理確定托育基礎設施建設投入。
不過，發展托幼一體需要突破主管部門分割等體制障礙。比如，貴州省衛健委2023年9月發佈的《關於探索“1＋N”嬰幼兒照護模式的指導意見》中，設計了多達六種“1＋N”模式，但都是在衛健系統職責範圍之內，沒有任何幼兒園參與托育的內容安排。
《報告》指出，下一步，將加強法治建設，做好法律政策規劃銜接；加強綜合監管，推動托育服務健康發展。
學前教育法草案已經過兩次審議，托育服務法已被列入十四屆全國人大常委會立法規劃第二類項目。
中國政法大學教育法研究中心主任李紅勃指出，法律強調嚴格的概念界定，學前教育是國民教育體系的重要組成部分，幼兒園屬於廣義上的學校，這就要求學前教育的對象具備起碼的理解力、控制力和行爲能力。
“從法律概念出發，對0~3歲嬰幼兒一般只實行保育，而不是學前教育，這是國際慣例。0~3歲托育不宜納入學前教育法調整，而是要建立單獨的保育制度。”李紅勃告訴21世紀經濟報道記者。
李紅勃還認爲，可以考慮進行專門的兒童福利立法，在其中明確家庭應當保障兒童接受學前托育或者教育的機會。