理財週刊／都更條例＋危老條例＝非常健全的都更制度？
文／莊孟翰
Ｑ：爲加速更新老舊房屋，保障人民居住安全，立法院於三月二十六日初審通過「都市更新條例修正草案」，當中新增多項規定，主要希望徹底解決過去幾個釘子戶案例所衍生的後遺症，包括文林苑及永春都更案造成的社會紛擾。本次修法立意明顯是爲減少釘子戶的干擾，希望能夠在程序上提早解決問題，當中，包括針對不同意戶提出異議就強制辦理聽證會，政府保有代拆權，並可積極介入協調等，另外，主管機關認爲可以「割出」方式讓都更程序照常進行。依據官方這樣的說法，都更看似往前跨一大步，想請教莊教授，新的都更條例修正草案是否真能成爲治癒都更問題一帖靈藥？
Ａ：事實上，就都更條例修正草案的內容，還是可以看出整體修法依舊不夠具體落實，主要緣於主導官員既沒有實務經驗，又不肯虛心採納建言，以至於都更修法淪爲一言堂，也讓都更條例即便再次修法仍漏洞百出，讓小英政府上臺迄今兩年，都更依舊窒礙難行。以下針對這次沒有突破與創新性的修法內容，提出十二點淺見，以供參考。
一、 中南部地區未因地制宜
中南部房價低、透天厝林立，空屋餘屋隨處可見，如何因地制宜才能全面推動，這可是一個大議題，惟主管機關卻依舊無法提出有效因應對策，導致都更條例如同天龍國法條，無法兼顧事實現況。
就去年第四季而言，全臺三十年以上屋齡計三九七萬餘戶，雙北市約一二七萬戶，僅佔三二％，其他地區則佔三分之二，不過中南部因爲房價低，加上透天厝林立，推動都更若沒有因地制宜的因應對策，談何容易，因此，想要全面推動就必須把中南部變數列入考慮，纔有可能制訂出一套更加完備的法令制度。
二、都更條例修法，釘子戶將會減少？
條例初審通過，內政部僅表示將會減少釘子戶問題，而未觸及「杜絕」的敏感字眼，可見這次修法依舊沒有大破大立，而無法如同新加坡說一不二的作法，當然無法杜絕釘子戶的問題，例如文林苑及永春案都是在執行過程提出行政救濟，以至於整個都更案停擺。因此，司法及行政應該要同步，攜手尋求杜絕的因應對策，而不是任由釘子戶予取予求，並且同樣戲碼不斷上演。日本與新加坡對於釘子戶的處理方式，頗值得參考。
三、「得」與「應」字差別很大
爲強化都更動能，初審條文新增「政府主導都市更新」專章，明定各級主管機關「得」成立都市更新推動小組，督導、推動都更政策，與協調政府主導都更業務。其次，政府主導的都更案，免擬具事業概要，得依規定自行實施，或經公開評選，指定代爲實施者。
上述條文當中「得」與「應」的語意實質差異頗大，「得」讓人感覺可有可無，如爲「應」字，就有必須成立而較具強力推動意志，「得」字則顯得較爲消極，這也顯示出政府單位尚未認清事實現況，而無法推出較積極的因應作爲。
四、估價師選任方式
以往對於估價師的選任，都是從具備證照的合格估價師當中選聘，這次修法改成以公開、隨機方式抽籤遴選，而非由實施者自行選任。有關這一點，追本溯源，問題在於都更流程動輒七至八年，隨時都可能發生實施者易主情事，然估價報告書有效期間僅六個月，其間最大差別在於估價費用由誰支付。
過去因都更由建商出錢推動，也因此由建商選聘估價師，都更戶當然會擔心當中是否會出現利益勾結等不法情事，惟如就另一角度加以探討，在業必歸會情況下，既有估價師公會，又有實價登錄資訊可資參考，所謂不公正問題應可降至最低。如再就實務現況加以審視，估價差異大都是因景氣轉變所引起，因此，對於估價師選任方式的調整，只是降低都更戶的疑慮而已，實際上並沒有太大改變。
五、門檻提高，效率提升？
爲增加事業概要的代表性及可行性，提出事業概要的門檻，由現行土地及合法建築物所有權人十分之一以上，提高爲二分之一以上，並應經主管機關以合議制及公開方式審議覈准；但若獲九成以上所有權人同意，則免擬具事業概要。
以往只要10％以上同意便可提出事業概要，這次修法則拉高門檻到50％，如達到九成則可直接進入事業計劃，不過就算跨越九成門檻，是否能就此形成公共利益，而達成少數服從多數的共識，則仍有待考驗。
六、「割出」依舊無濟於事
草案初審通過後，主管機關表示未來若有類似文林苑案件，只要把它「割出」都市更新計劃，其他同意戶仍可進行都更，不再像過去一樣看不到盡頭。以文林苑爲例，該都更案審查時因部分不同意戶不願參與，已將南街與北街部分基地割出，如再將沒有建築線的不同意戶王家部分割出，真不知會是個什麼樣的規劃設計？至於房屋的價值又該從何評估？
按文林苑房價高峰時一坪約有一百萬元，不過因釘子戶一再抗爭而延誤時機，及至完工交屋約僅七、八十萬元，顯見這種割出的「眼不見爲淨」的逃避現實作法，並不能真正解決問題。再如永春案割出後形成「Ｕ字型」規劃設計，價值如何，不言可喻。
七、政府介入協調功能有限
主管機關認爲進入都更程序後，若碰到相關問題，需要政府機關介入，政府也能積極介入協調。過去有些都更案因爲釘子戶而無法進行，未來有需要就由政府機關積極介入協調，釘子戶將會減少。
試想當初文林苑不也是有政府機關介入協調，卻始終沒有獲致圓滿結論，及至對簿公堂，法官還是會希望彼此進一步協調，惟並未達成共識而繼續纏訟。另一方面，過去曾有都更處官員因執行公務而遭提起訴訟，即使該員已退休還得上法院，其因在於都更戶對於法令認知不同，動輒以「引用法令錯誤」提告，導致公務員依法辦事只會越來越保守，因此，雖然主管機關認爲未來有需要就由政府機關積極介入協調，釘子戶將會減少，實際成效如何，仍有待考驗。
八、聽證會形同政令宣導
都更修法規定如有不同意戶提出異議，須舉辦聽證會，但卻經常流於形式，以斯文裡、蘭州街都更案爲例，舉辦兩次聽證會就準備開工、拆房子，並未獲得所有都更戶一致同意，事實上仍有不少都更戶覺得形同政令宣導，因此，在沒有設定目標與結論前提下，僅做會議記錄這樣的聽證會，感覺只是爲因應民意代表的要求而虛應故事，其實根本原因還是在於前期未能善盡溝通之能事，後續纔會衍生出那麼多問題。因此，既然要舉辦聽證會，就應該要設定達成什麼樣的共識，纔可能圓滿解決爭議。
九、三道防線效果有限
依草案內容，針對不同意戶部分，雖設有三道預防爭議處理程序：第一，是將都市更新與都市計劃連結，都市更新計劃須送地方政府的都市計劃審議委員會審議，避免惡意圈地；第二，都更計劃要送到地方政府的都市更新審議委員會審理，由專業委員以合議制、公開審議方式，判定都更範圍是否合理；第三，都更委員會審理過程中若有爭議，沒有100％同意，只要有一個人反對，就應該舉辦聽證會，釐清是惡意圈地，或釘子戶要求過高的價格等問題。(文未完)