國會改革覆議案送立法院　行政院列三大程序瑕疵、多處有違憲之虞

▲行政院長卓榮泰。（圖／記者湯興漢攝）

記者陳家祥／臺北報導

行政院日前針對國會改革修法提出覆議案，今獲總統核可後，隨即在總質詢後移請立法院覆議。根據行政院提供給立法院的函文指出，經研議後，《立法院職權行使法》部分條文，在制定或修正的程序上，具有嚴重瑕疵且有違憲之可能，全案確有窒礙難行之處，建請覆議。除了有審議過程有未尊重保護少數、審議程序不符民主原則、舉手表決有礙人民檢視等瑕疵外，法條也有多處與憲法有違背與矛盾之處，確實窒礙難行。

▲立法院院會持續處理國會改革五法，國民黨團舉手表決。（圖／記者李毓康攝）

三大瑕疵：未尊重保護少數、審議程序不符民主原則、舉手表決有礙人民檢視

行政院在函文中指出，立法院就立職法修正條文之審議程序不符民主原則，具有明顯重大瑕疵。第一，民主議事程序除以多數決外，亦應尊重及保護少數，始符合《憲法》第1條民主國原則中之少數保護原則。

行政院說，立法院於委員會、黨團協商及院會審議時，均未經實質審議及討論，且限制持反對意見委員充分發表、辯護其意見及對多數意見提出批評之機會，已悖離上開「民主議事程序應尊重及保護少數」原則，而有「決而未議」之程序瑕疵，違反憲法第 63條規定，難認爲已具備「法律」之基本成立要件。

第二，立法院的審議程序既不符民主原則，而具有明顯重大瑕疵，則所通過旨揭修正條文之全部，難認已具備「法律」之基本成立要件；本院基於憲政機關須「依法行政」之立場，執行上即有窒礙。

第三，立法院院會採行舉手表決，由表決結果之呈現，人民無從得知各出席委員之決定，亦有礙人民對於民意代表政治責任之審視，而與憲法上民主政治即責任政治之精神有違，並此敘明。

▲立法院審查國會改革法案過程衝突不斷。（圖／記者林敬旻攝）

國情報告違憲　行政院主張：總統直接對人民負責不對立法院負責

行政院也提到，「總統進行國情報告相關規定違反憲法」，《憲法》並未課予總統赴立法院進行國情報告義務，立職法修正條文第15條之1、第15條之2第1項分別規定總統應定期或不定期赴立法院進行國情報告，「頻繁之國情報告將妨礙總統日常政務之行使」，且國情報告之時程及內容恐與行政院長施政報告重疊，除引發權限爭議外，亦造成政務、議事執行之窒礙。

此外，行政院也提到，立法委員並無質詢總統之憲法權力。立職法修正條文第15條之4第2項及第3項規定立法委員口頭提問時，總統應依序即時回答，書面問題總統應於7日內以書面回覆，已屬「質詢」總統之規定。且總統與一般行政首長地位不同，不應將民意機關對一般行政首長之質詢權套用於總統上。

且行政院指出，總統由全國人民直選產生，與立法委員各自具有民意基礎及民主正當性，「總統直接對人民負責，不對立法院負責」。至於對立法院負責者，則系由總統任命行政院院長，並由行政院長率領的行政院團隊，依《憲法》規定的方式爲之。

▲立法院長韓國瑜宣佈改採舉手表決，引發激烈衝突。（圖／記者李毓康攝）

調查聽證權侵害人權　行政院：恐恣意調查、違反比例原則

行政院指出，立職法修正條文第45條第1項及第2項、第47條第1項及第2項、第59條之3第1項規定立法院行使調查權、調閱權及舉行聽證會時，得要求政府機關、部隊提供文件資料、出席提供證言、表達意見及接受詢問；然立法院調查之範圍擴及至「對相關議案或與立法委員職權相關之事項」，與司法院釋字第585號及第729號解釋意旨均有符。又啓動調查之目的如系清查政府弊案，則屬監察院或司法機關之職權範圍。

根據司法院釋字第325號及第585號解釋，向有關機關「調閱文件原本」或要求與調查事項相關之人民或政府人員「陳述證言或表示意見」，均須經立法院院會決議始得爲之；立職法修正條文第45條第1項、第2項及第47條第1項、第2項有關由調查專案小組行使調查權之組織及程序，與上開司法院解釋未符。

立職法修正條文第25條第2項、第50條之1第5項所定拒絕答覆、拒絕證言或拒絕提供文件資料之事由與「須經主席同意」之要件、第59條之5第1項所定拒絕證言或表達意見事由，未包括國家機關獨立行使職權受憲法之保障者、行政首長之行政特權及檢察機關之偵查卷證等，以及第47條第1項未明定拒絕調查事由，均與司法院釋字第325號、第585號及第729號解釋意旨不符，而違反權力分立原則。

此外，第25條第2項及第50條之1第5項又將該等拒絕事由之認定全權交由主席判斷，將造成被質詢人及受調查者陷於應會議主席要求回答而違反保密義務，以及未依會議主席要求回答而被移送彈劾、懲戒或裁處行政罰之義務衝突。

行政院函文也提到，相關修法違反比例原則及正當法律程序，而侵害人民基本權利。立職法修正條文也規定，立法院得要求法人、團體或社會上有關係人員，提供文件資料、出席提供證言、表達意見及接受詢問；然而立法院究系行使何種憲法職權，必須強制人民配合，實有未明，將造成一般人民隨時處於可能被立法院要求提供資料、出席作證之地位。凡此，均有恣意調查、違反比例原則之虞。

另外，立職法修正條文規定拒絕證言或交付文件、協同律師到場協助「須經主席同意」，已違反司法院釋字第585號解釋所示應提供被調查者正當法律程序保障，包括准許受調查人員接受法律協助、准許合理之拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供應秘密之文件資訊等之旨。

人事同意權違憲　行政院：任公職前若答覆不實則不同意任命即可

「人事同意權」之行使恐導致憲法、法定機關職權行使產生窒礙，且與比例原則及正當法律程序不符，過長之審查期，將影響相關憲法、法定機關之組成及重要職位懸缺，導致法定職權之行使產生窒礙。且被提名人既尚未通過同意及任命，不具有公職身分，其於書面答覆或列席說明時有答覆不實、隱匿資料或提供虛僞資料情事者，立法院應以不同意任命即爲已足。

另外，被提名人僅爲政府重要職位之可能人選，其經邀請擔任國家重要職位，而於立法院審查時卻被課予具結義務及裁罰，形同將其視爲一般有作證義務之證人，顯屬地位錯置，且處置失衡，完全不符比例原則。

立法院依憲法或法律行使人事同意權時，各該被提名人並非均爲熟稔法律者。故於命被提名人提出結文或具結時，亦應充分告知其權利義務及違反之法律效果，並得協同律師或相關專業人員協助；惟上開條文均無相關規範，實不符正當法律程序。

反質詢定義爲何？　行政院：有違法律明確性及比例原則

行政院在函文中指出，「質詢之答覆不得超過質詢範圍之外」、「反質詢」及第2項所定「隱匿資訊」、「其他藐視國會之行爲」等，構成要件並不明確，實務執行上，恐因主觀上認知或政治立場不同而有不同定義，認定容易流於恣意，亦未能使受規範者預見其何種作爲或不作爲構成義務之違反，以及所應受之處罰爲何？

此外，實務上質詢事項衆多，未必皆與事實釐清或證明有關，更常充滿主觀認知、期待、訴求等涉及價值判斷之言詞，且質詢內容亦可能屬正在進行中之事件，或基於錯誤之資訊而來者；此種情形，如何認定政府人員之答詢系屬第2項或第9項所定之「虛僞答覆」或「虛僞陳述」 ，而應課予處罰，除有違反法律明確性原則外，執行上亦易生爭議。

行政院強調，國會質詢制度乃責任政治之具體表現，與國會調查權制度有別。政府人員答詢內容不當，應依其身分，分別負行政責任或政治責任，始符合目前民主國家之政治與法律制度。修正條文逕予處罰相繩，有欠公平合理。