財政增量政策“靴子”半落地，力度如何、影響幾何？

股市調整之際，備受市場期待的財政增量政策逐步清晰。

10月12日，財政部部長藍佛安在國新辦發佈會上宣佈了近期將推出的四大財政增量政策：

·一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，大力支持地方化解債務風險；

·發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升銀行抵禦風險和信貸投放能力；

·疊加運用地方政府專項債券等工具，支持推動房地產市場止跌回穩；

·加大對重點羣體的支持保障力度，提升整體消費能力。

“逆週期調節絕不僅僅是以上的四點，這四點是目前已經進入決策程序的政策，我們還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。”藍佛安補充說。

多位財稅專家告訴第一財經，此次財政部宣佈的財政增量政策完全符合市場合理預期，力度較大，而財長“中央財政有較大舉債空間”等表述，更是給了市場更大想象空間，儘管由於增發債務額度需要經過全國人大常委會批准，不能在當前給出具體數字，但預計將在10月下旬全國人大常委會會議披露增加債務相關數據。財政部發佈會透露出一個重要信號是，對於市場擔憂的地方債務問題、基層財政困難問題等，中央財政完全有能力、有空間予以解決。

那麼下一步究竟增加多大規模債務限額來置換隱性債務？置換形式和影響將會如何？會否增加赤字加大舉債？

萬億級化債大招將出

無疑，此次財政部發布的增量政策中，最受人關注、短期影響最大的是支持地方化解債務風險。當前地方化債壓力較大，一些地方還本付息金額較大，疊加近年來財政收入增長乏力而剛性支出不減，化債壓力甚至傳導至“保基本民生、保工資、保運轉”，並影響一些政府投資。

藍佛安介紹，防範化解地方政府債務風險是事關發展和安全、事關財政可持續發展的重大問題。2024年以來，經履行相關程序，財政部已經安排了1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款。爲了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用於支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關政策待履行法定程序後再向社會作詳盡說明。

藍佛安強調，這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發展經濟，提振經營主體信心，鞏固基層“三保”。

中國社會科學院財稅研究中心主任楊志勇告訴第一財經，總體看財政增量政策符合預期。必要的政策力度才能更好地發揮財政政策逆向調節作用。從發佈會的信息來看，財政政策完全可以期待，雖然由於法律程序的原因，部分數據沒有提供，但是發佈會已經說了增加較大規模債務額度，市場和社會完全可以有合理的預期。而地方化解債務風險，首先要地方積極努力，同時，根據實際情況，中央助力，形成合力，在發展中解決問題。

“一些市場人士比較擔憂地方債務風險問題，而這場發佈會明確將推出近年來支持化債力度最大的一項措施等，其實就是向市場釋放一個非常清晰的重大信號，即中央財政完全有能力有空間來推動解決地方債務等問題。”中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經。

不少市場人士十分關心即將出臺的較大規模債務限額究竟有多大，以及如何置換隱性債務。

從近幾年推出的化債額度來看，最大的一次是2023年，當時中央要求出臺實施一攬子化債方案來有效防範化解地方債務風險，當年財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款，地方政府債務風險得到了整體緩解。

財政部數據顯示，截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務餘額比2018年摸底數減少了50%，債務風險可控。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，部分地方政府靠自身手段來說，已經難以化解隱性債務，因此財政部此次增加債務限額，通過政府債券形式來置換隱性債務，減少地方政府融資平臺債務，降低潛在的違約風險和區域性財政金融風險。“按照有關機構測算的到期隱性債務規模，可能需要增加2萬億元左右債務限額”。

渣打銀行大中華及北亞首席經濟學家丁爽告訴第一財經，此次財政增量政策中，支持地方化債政策力度超過市場預期。由於財政部明確一次性增加債務限額是近年來化債力度最大一項政策，預計這一額度將超過2023年的2.2萬億元，至少也不會低於1萬億元。

財達證券副總經理胡恆鬆告訴第一財經，按照機構測算，結合化債進展，當前剩餘隱性債務餘額預計不低於10萬億元，而此次財政部強調增加較大額度化債，預計規模應該有幾萬億元。

事實上，早在2015年至2018年，中國共發行12多萬億元政府債券來置換非政府債券形式的政府債務，大大降低了地方政府債務利息負擔，有效緩解了償債壓力。接受採訪的多位專家預計，從這一輪週期性化債額度來看，未來幾年隱性債務置換額度規模預計更大，甚至可能與上一輪置換債券額度相近。

喬寶雲表示，這一輪隱性債務置換跟上述2015年啓動的12萬億級置換債券類似，目的就是將不在政府預算之內的隱性債務透明化，通過政府債券置換實現隱性債務納入預算之中，使得此前的隱性債務透明化，並延長債務期限降低利息負擔，併入預算管理也更加規範，有利於防範債務風險。

當然，由於此次財政部發佈會中，並未明確用於置換地方隱性債務的增加債務限額，是增加地方債務限額，還是增加中央債務限額，因此專家們看法不一。多數專家仍預計是延續以往的增加地方債務限額來置換地方隱性債務，實質上延長地方債務期限，降低地方債務利息負擔，但債務主體依然是地方政府。不過也有不同觀點。

中國人民大學財稅研究所執行所長呂冰洋告訴第一財經，對即將增加的較大規模額度化債的形式，不太可能是增加地方再融資債券額度和地方新增專項債額度，這兩種形式不能真正降低地方債務負擔，甚至可能會造成新債。而國債一般不指定用途，化解地方債務需要專款專用，因此極有可能是以增加特別國債額度形式化債。

“需要注意的是，當前化解債務風險是短期舉措，仍需要注重防範地方債務風險的長效機制的建設，確保債務高風險省份和市縣既真正壓降債務又能穩定發展。”呂冰洋說。

最終增加化債額度及形式，仍有待官方後續披露具體信息，而10月下旬的全國人大常委會會議則是第一個重要觀察窗口。而此次財政部加力支持地方化債影響可以預見。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，增加債務限額置換地方政府存量隱性債務，對財政經濟有重大的意義。債務置換實現了部分隱性債務顯性化，債務更加公開透明。而以利率更低、週期更長的政府債券置換舉債成本高、週期短的隱性債務，以時間換空間，因此債務置換的過程也是降低風險的過程，體現了化債的本質是化解風險。

羅志恆認爲，債務置換減輕了地方政府化債的壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力用於發展經濟和提供公共服務。債務置換有利於地方政府更好落實減稅降費，部分地區“亂罰款亂收費”等現象將明顯緩解乃至杜絕，有利於改善營商環境。

是否增加赤字仍有待觀察

相比於增加政府債務限額支持化債仍有待明確，此次財政部在發佈會上已經透露一項重大補充財力的舉措。

藍佛安在會上介紹，中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業賬款。

丁爽告訴記者，由於地方政府債務餘額距離限額仍有1.5萬億元結存限額空間，此次財政部動用了其中4000億元來補充地方綜合財力，大概率是動用了地方政府一般債券限額空間，而這由於在全國人大批准的限額內，因此無須人大審批。但此舉相當於增加地方財政4000億元財力。未來中央財政是否會增加財政赤字，增發國債，目前發佈會並沒有十分明確說法，有待觀察。

上述四項增量舉措中，增加債務限額支持地方化債，只是調整債務限額，並不增加財政赤字。而增發特別國債支持補充國有大型商業銀行補充核心一級資本，增發特別國債也不計入赤字。不過財政部也同時表示，其他增量政策工具也在研究中，包括中央財政有赤字提升空間等。

另外，藍佛安在上述會上表示，預計全國一般公共預算收入增速不及預期。大家比較關注今年是否可以實現預算目標，在這裡我可以負責任地告訴大家，中國財政有足夠的韌勁，通過採取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標，請大家放心！

財政部數據顯示，今年前8個月全國一般公共預算收入約14.8萬億元，同比下降2.6%。全國一般公共預算支出17.4萬億元，同比增長1.5%。這低於年初全年一般公共預算收入（3.3%）和支出（4%）增速預期。

喬寶雲表示，今年經濟增速放緩，財政收入低於預期，但最終要實現收支平衡，無非是通過資產盤活處置等方式增加一部分收入，通過政府過緊日子等削減一部分支出，而收支缺口部分如果高於年初預算，則通過擴大赤字增發債務來解決。總體來看中國財政騰挪空間比較大，完全能做到收支平衡。

丁爽分析，財長表態今年能完成全年預算目標，應該是指可以完全全國一般公共預算支出預算規模（約28.6萬億元），而在收入不能實現預期目標之下，實現收支平衡，一種可能性是通過增加其他額外收入來實現，另一種則是增加財政赤字，增發國債。而是否會增加赤字增發國債，仍有待觀察。

從過往經驗看，財政增加收入手段以達到收支平衡的工具較多，比如可以通過動用預算穩定調節基金；增加國企、特定國有金融機構、專營機構利潤；加大盤活存量資源資產增收；清理收回結轉結餘資金；調度庫款等。

而專家普遍認爲，10月份全國人大常委會會議將是觀察是否會增加財政赤字的重要窗口。