擺脫不易 重點城市土地財政佔比仍超三成

儘管樓市調控已使土地市場大幅縮水，但地方政府恐怕仍難以擺脫對土地財政的依賴。

《每日經濟新聞》記者統計各地的公開數據發現，在2011年嚴厲樓市調控的背景下，土地仍然成爲多數地方政府收入的重要來源。在上海、北京、蘇州、天津、重慶等五大城市中，土地收入佔當地財政收入的平均比例已超過三成。

對此不少業內人士深感擔憂，認爲土地財政會制約地方的產業發展，並容易引發徵地和拆遷中的糾紛。而杯水車薪的房產稅顯然無法成爲理想的替代者。

事實上，受調控政策的影響，近3年來地方政府不斷下調土地出讓收入預期。分析人士認爲，若堅持當前的樓市調控和土地執法檢查力度，未來多數地方政府都將迎來一個艱難的轉型期。

上海土地財政依存度逾40%

公開數據顯示，2011年上海完成土地出讓收入1491億元，在2009年之後，再次位居全國各城市之首。北京、蘇州、天津和重慶緊隨其後，成爲全國土地出讓收入最高的5個城市。

在土地出讓額動輒達到上億元的時代，土地收入對地方財政的貢獻不可忽視。據上海市財政局消息，2011年上海地方財政收入完成3429.8億元，以此計算，土地收入佔2011年上海地方財政收入的比例達到43.5%。同樣，2011年北京完成地方財政收入3006.3億元，比上年增長27.7%。而同期北京的土地出讓收入達1233.68億元，土地收入對地方財政的貢獻率爲41%。在重慶，這一數據爲28.2%。

除重慶外，北京、上海兩地去年的地方財政收入均同比大幅上漲，而土地收入則有明顯下滑。由此不難發現，在2010年，兩地對土地收入的依存度甚至更高。平均計算，上述5個城市2011年的財政收入對土地出讓的依存度超過30%。

事實上，在嚴厲的調控政策下，去年的土地市場並不景氣，不僅流標、流拍出現的頻率頗高，單幅地塊在成交總價和樓面價上，也均未出現新的“地王”。爲何土地仍然成爲地方政府的重要依賴？分析人士認爲，爲維持昂貴的地方財政支出、地方投資，並償還地方債務，政府推地的積極性並未減退，儘管單幅地塊交易價格有限，但土地交易總量仍居高位。

收入縮水激化收支矛盾

在一些城市化進程起步稍晚，且缺乏足夠產業支撐的二、三線城市，對土地財政的依賴更加強烈。

以瀋陽爲例，2011年瀋陽的土地出讓收入達到630.5億元，位居全國第七，而當年瀋陽的一般預算收入僅爲621億元。也就是說，去年瀋陽市的各項稅費收入，還比不上賣地賺得多。再比如大連，去年的土地出讓收入爲529.3億元，勉強擠進全國前十，與651億元的一般預算收入相比僅有100多億元的差別。

“短期內，多數城市還難以擺脫對土地財政的依賴。”北京中原地產市場部研究總監張大偉向《每日經濟新聞》記者表示。

自2004年以來，招拍掛成爲主要的土地出讓方式，這不僅推高了地價和房價，也爲地方政府開闢了一個重要財源。近年來，地方政府的財政支出持續維持高位，對土地的依賴有增無減。這種情況在2010年達到頂峰，當年全國土地出讓總價款達到創紀錄的2.9萬億元，北京等地的土地財政比例達50%以上。

但經歷了近兩年的調控之後，今年的矛盾可能會激化。分析人士認爲，2011年土地出讓收入下滑已是不爭的事實。而按照審計署的數據，今年政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務與其他相關債務三類共計1.84萬億元，這讓2012年成爲地方政府償債最爲關鍵的一年。同時，保障房建設等財政支出也將花費巨大的資金。

近日，北京、上海等地已開始下調今年的土地出讓收入預期，若按照預期，今年將是兩個城市3年來土地出讓收入最低的一年。

房產稅難成“替代品”

進入1月，土地市場冷淡依舊，在北京成交的20宗地塊中，全部爲底價成交。若調控形勢持續，地方政府如何度過土地財政的“嚴冬”？

嚴厲的樓市調控正在倒逼地方政府轉型。張大偉表示，從去年以來，地方政府已經開始着手自行調整，主要表現爲一些城市商業用地和工業用地的出讓比例大幅增加。

“與住宅用地不同，商業用地和工業用地項目建成後，可支撐產業發展，併爲地方政府貢獻持續的稅源。”張大偉表示。據統計，在住宅用地成交額和樓面地價均滑坡的情況下，去年北京商業用地的成交額首次超過住宅用地。

儘管外界多次呼籲改變對土地財政的依賴，但苦於無法找到合適的“替代品”，對於曾被頻繁提及的房產稅，業內人士更是普遍認爲“期望不能太高”。據粗略統計，試點一年來，重慶、上海兩地實際徵收的房產稅最多不過幾億元，對當地的財政收入貢獻甚微。即便是房產稅試點推向全國，也難以同龐大的土地財政相比擬。

事實上，與稅費等收入相比，土地出讓金具有不穩定的特徵，容易受政策調控而表現出較大幅度的波動，且隨着城市化進程的加速推進，土地財政走到盡頭的一天並不遙遠。

對於地方政府的轉型，張大偉認爲，地方政府應該營造寬鬆的投資環境，扶持產業發展，真正依靠實體經濟而不是土地出讓作爲當地的穩定收入來源。