2025年首場國常會關注城市更新：加強用地、資金等要素保障，老舊小區、城中村等改造將提速

21世紀經濟報道記者李莎 北京報道2024年中央經濟工作會議明確，要大力實施城市更新，這也是2025年全國住房城鄉建設工作的重點任務之一。1月3日，2025年首場國務院常務會議召開，研究推進城市更新工作。

會議指出，城市更新關係城市面貌和居住品質的提升，是擴大內需的重要抓手。要堅持問題導向和目標導向相結合，統籌推動城市結構優化、功能完善、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進城鎮老舊小區、街區、廠區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態系統，保護和傳承城市歷史文化。要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進行創新探索，建立健全可持續的城市更新機制，推動城市高質量發展。

中指研究院研究總監吳建欽向21世紀經濟報道記者表示，城市更新將是2025年擴大內需的重要抓手，國常會對城市更新工作進行部署，將有效推動各地的城市更新行動進一步加速。

城市更新爲擴內需重要抓手

我國經歷了規模大、速度快的城鎮化進程，2023年常住人口城鎮化率已超過66%。

“在城鎮化快速推進過程中，地下管網不完善、城市功能佈局不夠合理等短板和問題日益凸顯。”上海交通大學住房與城鄉建設研究中心主任陳杰在接受媒體採訪時表示，當前，我國城市發展從增量擴張進入存量優化階段，要在城市更新中不斷解決“城市病”，補短板、強弱項。

城市更新多次被寫入政府工作報告，2024年中央經濟工作會議將城市更新作爲提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求的重要任務，2025年首次國常會進一步對推進城市更新工作進行部署。

對此，上海易居房地產研究院副院長嚴躍進向21世紀經濟報道記者表示，這意味着城市更新成爲擴內需的重要抓手，2025年要保持經濟穩定增長，城市更新將發揮更有力的功能和導向。

國常會明確，城市更新關係城市面貌和居住品質的提升。嚴躍進認爲，這也體現了在新一輪“好房子、好小區、好社區、好城區”的規劃建設中，城市更新將發揮更大作用。從房地產角度看，城市更新有助於提升城市面貌和居住品質，也可以持續鞏固房地產市場止跌回穩態勢。

吳建欽表示，從近期重要會議對城市更新工作的部署來看，城市更新將成爲2025年政府投資工作支持的重點方向之一。爲了真正發揮城市更新的擴內需的作用，城市更新多空間更新、多效益兼顧、多模式創新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的可持續更新模式將加速構建。

國常會指出，要堅持問題導向和目標導向相結合，統籌推動城市結構優化、功能完善、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

前不久召開的全國住房城鄉建設工作會議明確，要堅持“先體檢、後更新，無體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進機制。堅持問題導向，查找人民羣衆身邊的急難愁盼問題；堅持目標導向，找出影響城市競爭力、承載力和可持續發展的短板弱項，體檢出的問題就是更新改造的重點。要深化城市建設、運營、治理體制改革，建立可持續的城市更新模式和政策法規。

國常會明確，要加快推進城鎮老舊小區、街區、廠區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態系統，保護和傳承城市歷史文化。

全國住房城鄉建設工作會議對2025年城市更新工作的部署中也提出了一些具體任務，如謀劃實施一批城市更新改造項目，全面完成2000年底前建成的城鎮老舊小區改造任務，基本完成已排查出老化燃氣管道的更新改造任務，基本消除縣級城市建成區黑臭水體。持續實施完整社區建設、既有建築改造利用和老舊街區更新改造、地下管網管廊建設改造、建築市政基礎設施設備更新等。鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。

加強用地、資金等要素保障

2024年4月，在第二屆中國城市更新創新發展高峰論壇上，北京市城市規劃設計研究院院長石曉冬談到，城市更新是一個涉及空間規劃、人居環境、歷史文化保護、生態修復、防災減災等全方面城市問題的系統性工程，既要服務於當前城市發展，又要實現未來城市發展的要求，還要面對許多遺留問題。需要明確的目標、科學的方法，有力的組織，給予城市更新“三位一體”的系統性保障。

吳建欽表示，當前城市更新的難點主要集中在規劃、土地、資金三個方面。

國常會強調，要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。

對此，吳建欽認爲，在用地保障方面，下階段或主要從盤活利用存量低效用地着手加大支持力度。隨着城市更新片區化、綜合性特徵進一步增強，下階段針對土地複合利用過程中存在的土地用途界定、土地使用年限確定、土地價款計收等重要事項仍將進一步細化，確保可落地。特別是土地用途、規劃調整和年限等相關支持政策將有利於進一步激勵市場主體參與城市更新業務。

在資金保障方面，吳建欽表示，核心是構建多元化的資金來源渠道。在財政資源方面，下階段特別是中央財政補助資金、專項債券等財政資金對城中村改造、老舊小區改造等項目的支持力度有望加大。在金融資源方面，下階段政策性銀行對城市更新（特別是城中村改造）專項借款的支持力度有望加大。在市場化融資模式方面，下階段在城市更新基金設立、支持符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信託基金方面支持力度有望加大。

國常會指出，要支持各地因地制宜進行創新探索，建立健全可持續的城市更新機制，推動城市高質量發展。

目前部分地區已有相關探索和實踐。比如在規劃及土地方面，截止到2024年9月下旬，《北京城市更新條例》配套政策已出臺40項，用地功能混合、工業用地先租後讓、五年過渡期實施細則、項目庫管理、統籌主體確定等政策均已明確。

再如2024年8月，自然資源部印發《低效用地再開發試點第一批典型案例》，其中涉及的18個典型案例對盤活低效用地的政策實施路徑等進行探索創新。

在資金支持方面，吳建欽表示，在城市更新領域，目前各地政府加大力度尋求可持續的投融資模式創新，主要包括三個方面。

一是加大財政支持力度，包括財政直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息、發行政府專項債等。例如，江蘇出臺“城新貸”財政貼息政策，對城市更新重點領域給予1個百分點的省級財政貼息。

二是引導開發性、政策性金融機構參與。例如，部分城市與國家開發銀行簽署戰略合作協議，通過“政策性開發性金融工具＋銀行貸款”投貸聯動、貸款利率優惠等方式，支持城市更新重點領域。

三是暢通社會資本進入渠道。例如，目前全國已有數十個城市設立了城市更新基金，將債權融資轉爲股權融資，資金的使用週期更加靈活，能夠較大程度滿足城市更新開發週期長、資金需求大的特點。