【走向內閣制】彭錦鵬／議會內閣制很好 但臺灣修憲難
▲近期有意角逐總統大位的候選人，對於臺灣是否該改走內閣制，各有不同看法。（合成圖／ETtoday資料照）
每次總統選舉之前，候選人常提修憲的建議。郭臺銘建議應朝內閣制修憲，如果選上總統，兩年後將調整內閣權力和立法院的配套，立法委員可以兼任內閣部會首長。朱立倫也支持內閣制，但是修憲需要時間，此前可恢復立委的閣揆同意權，同時總統應到立法院報告國情。比較特別的是，韓國瑜提出修憲讓總統兼任行政院長。
憲政制度最粗略的分類是：議會內閣制、半總統制（或稱雙首長制）、和總統制三大類。議會內閣制（事實上，英文原名是國會制parliamentary system，最多可稱爲議會制，但是我國仿日本稱爲內閣制）是歐洲國家最主要的憲政制度，50國中，32國採用，幾乎所有歐洲先進民主國家都採用，法國是例外，採用半總統制。總統制是美洲國家最主要的憲制，22國中，19國採用，中非、南部的西非、中亞國家也很普遍採用總統制。
議會內閣制、總統制、或者半總統制比較好，是中華民國1947年行憲以來爭論不休的議題。我們不妨看一下，國家競爭力排名中，哪些國家競爭力比較高。瑞士國際管理學院IMD2018年的國家競爭力排名中前30名國家，不計算委員制的瑞士、中國、香港、王國的卡達、阿拉伯聯合大公國的話，議會內閣制有20個國家，半總統制4個，總統制只有美國。很明顯的，議會內閣制佔最大優勢。
議會內閣制的制度優勢也非常人性化。簡單地說，全國各地的選民只要透過「一次」國會議員選舉，就可以選出大致上代表2萬到10萬人口的國會議員。擁有最多國會席次的政黨，或者政黨聯合，就變成執政黨，並且由執政黨的領袖擔任總理（或者君主制的首相，其實英文都是prime minister）。國會議員雖有任期，但是國會議員兼任的總理只要做得好，就可以不斷連任。但是總理支持度低或政策失誤，就得下臺。國會議員需要的選票數不多，總理人選更容易連任，因此也不太需要瘋狂的政策買票。這也是爲什麼國內政治學者、有識之士一直支持內閣制的原因。
▲筆者認爲自1990年代以來，美國政黨意識形態兩極化情況加劇、僵持，不斷髮生聯邦政府關門的困境。（圖／路透）
長期來看，總統制在世界各國中，大概只有美國運作比較順暢、受到肯定。但是1990年代以來，美國政黨意識形態兩極化情況加劇、僵持，不斷髮生聯邦政府關門的困境。政治學者的研究指出，總統制面臨的制度缺陷是非常清楚、明顯而無法彌補的：1、選民同時選出總統和國會議員，則行政、立法誰比較地位高呢？2、總統和國會議員都有固定任期，總統和國會多數黨不同黨的時候，就會造成國政僵局。3、總統既爲國家元首，也是政黨領袖，兩樣角色是衝突的。
我國的半總統制雖然號稱取議會內閣制和總統制的精華，而去其缺點，但基本上無法避免權責不相符、難以課責的缺點，或達到法國總統傳統上尊重國會多數黨的民主精神。
從理論和實踐來說，我國因爲現行制度爲憲制光譜中間的半總統制，因此往議會內閣制或總統制修憲都有可能。但是，因爲1997修憲，行政院長任命不再需要立法院同意，造成總統有權無責，執政的總統就缺乏修憲的誘因，也造成過去幾年總統越來越不尊重憲法，幾乎達到「天天違憲」的地步。總統半夜發佈部會首長任命消息、在總統府發佈重大政策，都是明顯違反憲法第 53 條「行政院爲國家最高行政機關」的例子。
不過，修憲的門檻很高，修改憲法的關鍵是立委3/4的支持，和全國選民半數的通過。再者，憲法增修條文前言所規定的「爲因應國家統一前之需要」而引起的統獨爭議，造成修憲難度非常高。如果真要修憲，有幾點可以特別觀察：1、總統對修憲的意願和意志。2、執政黨能控制的立法院席次是否超過3/4。3、選民對於憲政制度的理解和偏好。
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