中評智庫》推動高雄與廈門港口經濟合作　促進兩岸城市交流（鄧利娟）

高雄港旅運中心。（翻攝照片／洪靖宜高雄傳真）

2016年民進黨重新上臺以來，由於臺灣當局大肆操弄「臺獨」、國際政經環境發生劇變及新冠疫情影響嚴重等因素，兩岸交流交往遭遇前所未有的嚴峻挑戰。不過，民進黨當局在整體層面抵制兩岸融合發展，而基於島內民意壓力與經濟民生利益，卻難以公開反對兩岸地方性交流合作。

近年由上海和臺北持續主辦的「雙城論壇」就是兩岸城市交流的典範。2022年臺灣「九合一」選舉後，民進黨當局面臨島內要和平要發展的民意壓力更大，同時隨着兩岸防疫政策調整，兩岸人員往來也將逐步增加。中斷近三年的兩岸「小三通」近期亦有限制開放了。在此背景下，地方性兩岸城市交流合作面臨新的機遇。推動臺灣南部的高雄市與對岸的廈門市交流合作具有重要意義，而加強兩市港口經濟交流合作就是較好的切入口。

一般認爲，港口經濟是利用港口優勢所形成的區域經濟，其內涵包括港航及以港航爲依託而發展的臨港工業、商貿、旅遊等相關聯產業。作爲本地區與外界物資與資訊交換的重要載體，港口經濟是推動區域經濟發展的重要力量。從歷史演進視角觀察，高雄港口經濟的發展明顯經歷了興盛與衰退的過程，目前要擺脫發展困境面臨不少挑戰。作爲後起發展的廈門港口，與高雄區位相近，是隔海相望的港口城市，雙方不僅在歷史上有着深厚的血緣、地緣、文緣聯繫，而且也有着相似的經濟社會發展結構，兩地交往交流的歷史悠久。在當前形勢下，積極推進高雄與廈門港口經濟的交流合作，不僅有利於兩岸關係和平發展，同時也有助於兩個城市特別是高雄的經濟發展與繁榮。

一、高雄港口經濟的衰退

高雄港是臺灣地區最大的國際港口，自20世紀60年代起伴隨臺灣經濟發展及國際環境的變化，高雄港口在全球航運界的地位快速上升。1986-1987年，高雄港集裝箱呑吐量連續2年全球排名爲第3位，1987年集裝箱吞吐量達277.9萬TEU。高雄港在全球貿易主航線中已躍升爲東亞第一「洲際樞紐港」。高雄港的繁榮發展大大促進了周邊關聯的工商經濟發展，隨着高雄臨海工業區建設發展，高雄市區範圍擴張，形成大高雄都會區。

（一）繁榮局面下的潛在危機

20世紀80年代末到90年代初高雄港集裝箱吞吐量的全球排名略有波動，但自1993年至1999年，又連續7年保持第3位排名，基本維持着「洲際樞紐港」的地位，1999年集裝箱吞吐量提升至698.5萬TEU歷史新高。儘管如此，在表面穩定局面的背後高雄港實際面臨的潛在危機已逐漸增大。

一是，支撐高雄港繁榮的臺灣經濟開始弱化。由於內外經濟環境的巨大改變結束了臺灣經濟高速增長，臺灣進入轉型發展，以往對外貿易「大進大出」的繁榮景象逐步消失。隨着產業結構的調整，以電子資訊業爲主的高科技產業逐漸取代傳統產業成爲臺灣經濟增長的主要支撐與主要出口產品，而這些高科技產品大都價值高、體積小，空運需求超過海運需求，高雄港拓展業務空間因而大幅縮小。特別是，臺灣產業的空間佈局是北部以電子科技產業集羣爲主，而以高雄爲中心的南部則是集聚傳統的重化工業、鋼鐵、石化及機械等產業。進入經濟社會轉型期後，臺灣長期累積並被壓制的各類社會矛盾不斷爆發，以傳統工業爲主導的高雄地方經濟在此起彼伏的環保運動、勞工運動等的衝擊下踟躕不前。

二是，大陸經濟崛起發展，高雄港的「搶先」優勢減弱。大陸自改革開放以來特別是20世紀90年代以來經濟快速發展，內部巨大市場的潛力日益顯現，並日益成長爲世界貿易大國，沿海港口也相應加快發展。在此背景下，海峽兩岸的國際物流尤其是亞太地區的國際物流經高雄港海運轉口量趨於減少。而作爲大陸改革開放「窗口」的香港港口業則從大陸製造業快速發展與對外貿易的大幅增加中獲得極大利益，1987年起香港躍升爲世界最大港口之一和最繁忙的集裝箱運輸中心。特別是，由於海峽兩岸遲遲未能實現「三通」，兩岸間接貿易往來大都要通過香港中轉，香港因此成爲高雄港強有力的競爭對手。

三是，臺灣當局錯誤的兩岸關係政策使高雄錯失發展良機。面對上述內外環境變化而產生的種種挑戰，臺灣當局曾採取了相關應對策略。其一，1993年提出「以發展臺灣成爲亞太地區的經濟樞紐爲目標」的「亞太營運中心」計劃，將高雄發展爲亞太海運轉運中心便是六項中心之一的重要內容。然而，爲配合政治上推行「臺獨」分離路線，李登輝竟逆轉對大陸經貿政策取向，1996年9月提出「以中國大陸爲腹地建設亞太營運中心的論調必須加以調整」，對兩岸經貿往來轉而採取「戒急用忍」政策。這一對「亞太營運中心」計劃釜底抽薪的做法，導致其大體無疾而終，高雄港也因此喪失重要發展機遇。

其二，1997年4月啓動高雄港境外航運中心，與大陸的廈門港、福州港開始兩岸「試點直航」營運。但受限於「不通關、不入境」政策，境外航運中心只能從事大陸輸往第三地或第三地輸往大陸貨物的轉運及相關的加工、重整及倉儲作業，所謂「直航」的實質意義不大，對高雄港業務提升幫助十分有限。

（二）高雄港口經濟衰退的呈現

進入21世紀後，伴隨着國際經濟的整體衰退、島內經濟結構性問題的凸顯以及兩岸關係的發展變化，高雄港口經濟發展所面臨的挑戰與危機進一步加劇。高雄港在航運界的地位從「洲際樞紐港」逐漸下降至「區域性轉運港」。

1.在兩岸經濟消長中高雄港競爭優勢加快弱化

自21世紀起臺灣經濟增長呈明顯下行趨勢，年平均經濟增長率由上世紀90年代的6％左右的中速增長轉爲中低增長，2000至2016年平均經濟增長率下降至3.06％。與此同時，在產業佈局及臺灣當局政策等因素的影響下，長期以來臺灣經濟社會發展水準與資源配置存在的南北差距也進一步擴大。而呈鮮明對比的是，大陸經濟持續快速增長，並自2010年起成爲世界第二大經濟體。與之相適應的是大陸沿海港口的迅速發展。上海港、寧波舟山港、深圳港、廣州港、青島港、天津港等，陸續成爲世界性集裝箱大港，高雄港的競爭優勢加快消失。

2.臺灣當局發展高雄港口經濟的應對政策

面對高雄「洲際樞紐港」地位日益動搖的困局，臺灣當局在《挑戰2008：臺灣重點發展計劃2002-2007》中提出「建設海空聯港」規劃，要建設高雄港爲高雄港洲際貨櫃中心以配合船舶大型化的需求，鞏固臺灣海運轉運中心的地位，建設高雄機場加值轉運作業空間，並建設兩港間聯絡運輸道路。在加強高雄海空港基礎設施的同時，要發展高雄經貿物流園區成爲全球運籌管理中心。

2009年臺灣當局推動「愛臺12建設」，其中「高雄港市再造方案」再提出興建洲際貨櫃中心，建構便捷之聯外通道，吸引企業在高雄設立國際發貨中心與營運總部，推動高雄地區產業再生。2012年，爲適應全球化經濟及兩岸實現「三通」情勢，臺灣當局又推動「自由經濟示範區」建設，希望高雄港作爲南部「自由經濟示範區」的火車頭，通過委外加工的機制，結合加工出口區及各類產業園，以「前店後廠」的合作模式，帶動南臺灣產業轉型及經濟振興發展。同時當局還積極推動航港體制改革，2012年3月將原交通主管部門所轄的高雄等4個港務局業務，劃分爲「航港局」及「臺灣港務股份有限公司」，前者職司航政及港政公權力業務，後者專責港口經營業務，期望通過「政企分離」方式提升港口經營效率及國際競爭力。

在採取一系列發展與改革措施後，高雄港口經濟確實有所進步。在陸續興建高雄第六貨櫃中心—實施高雄港洲際貨櫃中心第一、二期工程後，自2020年起又推動實施高雄港第七貨櫃中心計劃—營運設施及基礎設施工程，同時推動實施高雄港客運專區建設計劃，興建旅運與港口功能合一的旅運大樓，打造現代化旅運通關與智慧大樓。高雄港自由貿易港區業務也有所擴大。2012至2021年，入駐企業由28家增至37家；貿易值由300.15億元增至785.08億元；貿易量則由584,020公噸增至909,504公噸。

3.高雄港口經濟難以避免的衰退

過去20多年儘管高雄港口經濟有所發展，但因根本性的困境並未克服且日益加劇，這就使得整體上高雄港的持續衰落無法避免。在經濟全球化及兩岸特定關係背景下，一方面臺灣經濟對大陸市場依賴性日增，另一方面則是臺灣當局因政治上要走「臺獨」分離道路，導致兩岸關係陷於緊張對峙甚至危機。在此兩岸結構性問題演進深化過程中，臺灣經濟及高雄港的發展不斷失去各種重大發展機遇，如陳水扁時期兩岸直接「三通」連接兩岸市場的可能機會、馬英九時期兩岸經貿制度性安排的ECFA促進兩岸共同市場形成的可能機會、蔡英文時期聯手大陸進入RCEP新市場擺脫在區域經濟整合中被邊緣化的可能機會等等。由此，高雄港口經濟失去了發展動力，高雄港也逐步淪爲「區域性轉運港」，甚至面臨再退到「區域性港口」的挑戰。

其一，高雄港務業務長期停滯不前甚至衰退。2012年-2021年10年間，高雄港集裝箱吞吐量由978.12萬TEU略升爲986.44萬TEU；進出港船舶由34,503艘次下降爲31,042艘次；進出港旅客由119,374人次減少至41,155人次；貨物吞吐量由120,756,000公噸減爲120,120,722公噸。

其二，高雄港業務發展速度落後於島內其他國際商港。高雄港作爲臺灣最大的國際商港，受制於地方經濟發展水準與產業結構，近年來也越來越受到島內國際商港的挑戰。據臺灣交通主管部門「港航局」統計，2012-2021年10年間，高雄港集裝箱吞吐量佔總數的比重由70.5%下降到63.8%，而臺北港所佔比重由7.9%上升至13.0%，臺中港從10.1%升至12.8%；高雄港進出港船舶佔總數的比重由48.0%下降至40.5%，而臺北港所佔比重由9.1%上升至12.3%，臺中港從20.5%升至28.0%；高雄港貨物吞吐量佔總數的比重由50.5%下降至48.8%，臺北港所佔比重由6.2%上升至8.4%，臺中港從26.9%升至29.8%。

其三，高雄港全球排名大幅落後，淪爲「區域性轉運港」。2000年韓國釜山港集裝箱吞吐量大幅增長，高雄港全球排名退至第4位，2002年被上海港超越，2003年再被深圳港超越，排名掉落至全球第6位，至2008年高雄港名次已滑落到世界十大之外。

2017年高雄港首次被後起的廈門港超越，此後連續5年均是廈門港領先高雄港，2021年高雄港全球排名已逐年滑落至第17位，而廈門港則逐年上升到第13位。伴隨排名大幅落後過程，高雄港也加快被邊緣化，由「洲際樞紐港」逐漸淪爲「區域性轉運港」。而到2010年，世界最大的集裝箱公司馬士基航運公司宣佈退出高雄港轉向大陸港口發展時，高雄港更是連「區域性轉運港」的地位也發生動搖了。

二、高雄與廈門港口經濟合作的基礎與潛力

上述分析說明，高雄港口經濟擺脫發展困境的關鍵性因素是要突破兩岸關係僵局，加強與大陸港口經濟的交流合作。如前所述，儘管當前兩岸關係緊張覆雜，民進黨當局爲了政治利益在整體層面上抵制兩岸交流合作，但迫於島內民意壓力與經濟民生利益，不便於公開反對兩岸地方性與區域性經貿交流合作。事實上以往「小三通」、「陸客金馬遊」等先行開放政策也是在民進黨執政時期達成的。與高雄隔海相望的廈門港口城市，正是與高雄加強交流合作的合適夥伴，表面上高雄港與廈門港互爲消長的「競爭」關係也有望通過合作互助來化解。

（一）廈門港口經濟發展現狀

早年受制於海防前線的戰略定位，廈門港口經濟發展緩慢。但自改革開放後，特別是近20年來，在「以港立市、以港興市」戰略指引下，廈門港硬件設施和軟件服務水平快速發展，集裝箱吞吐量全球排名逐年上升到2021年第13位，成爲國際集裝箱幹線樞紐港；2011年被確定爲國家第四個國際航運中心；2014年成爲國家四大郵輪運輸示範港之一；2022年入選國家綜合交通樞紐城市。特別值得一提的是，廈門還發展成爲海峽兩岸交流的重要口岸。可以看出，廈門抓住了歷次港口發展的重要機遇，並以此有力推動了城市加快發展。有專家團隊研究表明，2022年「中國城市發展潛力100強」排名中，廈門排名全國第21位、福建省第1位。

（二）廈門港口經濟具有對臺交流合作的良好基礎與潛力

廈門港口經濟的對臺特色十分突出，在對臺航運與自貿區對臺合作方面均有良好的基礎與潛力。

其一，對臺航運發展基礎。

1.對臺貨物吞吐量穩定。廈門港擁有廈臺客貨滾裝航線和廈臺直航貨運航線，2021年，「中遠之星」廈臺客滾直航集裝箱吞吐量首次突破2萬TEU，同時，廈門港承擔85%的臺灣水果入境大陸的數量。

2.對臺客運支撐力度和服務水準大幅提高。廈門已完成五通客運碼頭三期工程，建成10萬平方米的候船樓和6個泊位，可滿足500萬人次/年的客流需求。廈門還推動多艘新造船舶投入運營。

3.對臺航線運營平穩有序。廈門港2010年-2016年期間開通對臺郵輪航線運營，2015年廈門港對臺郵輪母港運營達到高峰，在短暫停航後，2019年率先全國唯一恢覆開通對臺郵輪航線。2019年，廈金客運量達到182.3萬人次，佔「小三通」客流量90%以上。

其二，自貿區對臺合作基礎。

1.投資領域逐步拓寬。廈門自貿區在航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、先進製造業等領域加大對臺灣投資開放，目前共有 1187家臺資企業落戶自貿區，註冊資本達 214億元。自貿區設立廈門海峽兩岸旅遊要素交易中心和廈門海峽兩岸旅遊創業基地。

2.貿易合作深入開展。廈門自貿區在大嶝對臺小額商品交易市場實行以「正面清單」管理方式，落實「一區雙標」，推動更多臺灣原產地消費品進入大嶝市場銷售。廈門擴大在全國率先開展的海運快件試點，建設高雄、金門「海外倉」，打造大陸入臺貨物及臺灣貨物進入大陸的集散分撥中心。廈門口岸臺灣食品進口貨物批次佔大陸 50%以上，進口臺灣水果佔大陸9成。

3.金融合作取得突破。自貿區建成集貨幣清算、跨境貸款、現鈔調運爲一體的兩岸貨幣銀行合作平臺。自貿區首家臺資銀行「中國信託商業銀行」廈門分行開業。設立全國首個以兩岸金融爲主題的區域性股權交易市場。跨海峽人民幣代理清算業務規模不斷擴大，已有23家臺灣地區銀行在廈門設立人民幣代理清算帳戶。

4.運輸往來愈加便捷。廈門至臺灣共有3條航線執飛桃園、松山、高雄3個航點，每週直航航班 32 班，居大陸機場第二位。除「中遠之星」客滾輪臨時覆開廈門至高雄航線外，另有兩艘郵輪臨時覆開廈門港至高雄和澎湖郵輪行程。突出中歐(廈門)班列海鐵聯運的特色，廈門打造了連接歐亞大陸和臺灣、東南亞的國際物流新通道。2021年中歐(廈門)班列共開行197列，運載19268個標箱。臺灣產品通過該班列到歐洲比海運節省一半時間，運輸成本爲空運的1/7。

（三）高雄與廈門港口經濟未來發展方向與目標

廈門港與高雄港歷史淵源深厚，又有着相似的經濟社會發展結構，在全球經濟及國際港口環境巨大改變的背景下，雙方未來發展的方向及目標有相當程度的交集，從中可以探尋可能的合作領域。

1.高雄港口經濟未來發展方向與目標。據臺灣「國發會」2021年通過《商港整體發展規劃(2022-2026年)》及《國際商港未來發展及建設計劃(2022至2026年)》的規劃，未來5年以「強化智慧創新與多元服務，鞏固海運樞紐地位」爲臺灣國際商港港羣（高雄港等7個港）發展目標。持續鞏固臺灣港羣核心業務，以有效落實綠色港口、航港智慧化與永續發展之政策目標。

在自由貿易港區方面，儘管自蔡英文上臺後已宣稱不再推動馬英九時期的「自經區」政策，使得高雄等六個自由貿易港區相當程度上已「徒具空殼」，但據2013年「自經區規劃方案」所提出的高雄「自經區」發展目標仍有參考意義，即配合全球化經濟、兩岸「三通」情勢、自由貿易港區與相關重大交通建設的推動，塑造大高雄市的都市魅力，發揮既有在地產業特質，以及高雄港與小港機場的雙港資源，由大高雄市帶動整個南部區域的空間發展，建構高雄成爲全球化、亞太經濟圈下的區域經濟轉出口與再加工的供貨平臺。

2.廈門港口經濟未來發展方向與目標。根據2022年出臺的《廈門港口高品質發展規劃》，到2027年，廈門港將基本建成世界一流港口，力爭集裝箱吞吐量進入全球港口前10位；港區集裝箱碼頭資源整合效果顯現，港口智慧化、資訊化水準一流；基本建成國際一流郵輪母港，形成國際知名的郵輪品牌和郵輪服務產業鏈；「絲路海運」品牌效應日益凸顯，成爲「一帶一路」共商共建共享的特色平臺。到2037年廈門港將建成世界一流港口。

而自2015年開始運行的廈門自貿區，重要戰略定位就是要發揮對臺優勢，率先推進與臺灣地區投資貿易自由化進程，把自貿區建設成爲深化兩岸經濟合作的示範區。一是率先推進與臺灣地區投資貿易自由，推動對臺貨物貿易自由，促進兩岸往來更加便利，推動兩岸金融合作先行先試。二是加快兩岸相關產業的對接與融合。做好與臺灣產業功能區尤其是「六海一空」自由貿易港區的產業對接、市場對接、政策對接。

三、高雄與廈門港口經濟合作展望

基於高雄與廈門港口經濟合作的基礎與潛力及雙方未來發展方向的交集，未來雙方具有較大合作空間，但因民進黨當局政治因素的阻礙，一段時間內廈高港口經濟的合作主要還是廈門方面先行大力推動。

（一）構建廈門與高雄地方經濟合作溝通協商機制

推動廈高地方經濟合作溝通協商機制的目的在於突破現行兩岸政策方面的壁壘，減少兩地港口經濟交流合作的障礙，多年來廈門與金門便是建立起了地方政府的常態化聯絡協商機制，運行成效良好。廈門與高雄也應構建類似的兩地間行政管理層的溝通管道，根據未來雙方港口經濟發展方向與目標務實推動合作。雙方可定期組織召開兩市港口經濟合作對接的研討會，促進雙向交流，共同謀劃兩市港口經濟合作對接發展路線圖。大力鼓勵兩地的智庫先行合作，組成港口經濟合作對接聯合研究課題組，探索切實可行的合作方案。

事實上，早在2012 年廈高兩地就已起步推動雙方溝通協商機制。廈門港務集團與臺灣港務公司在廈門簽訂了合作意向書，約定在港口、航運、物流、資訊等方面開展全面合作，還提出要推動高雄、廈門兩港以集裝箱業務爲主，用航線互補方式開展合作，引導兩岸船公司艙位互換的設想。10年後的今天，廈高兩地更應積極思考與推動雙方經濟合作溝通協商機制的構建。

（二）廈門港口與高雄港口的合作

1.提升廈高港口合作水準。加強廈門與高雄港口的合資合作，推進航運服務、貿易金融、保稅物流、法律仲裁、人才科技等相關領域的合作。提升廈高海上客運服務能力，推動「中遠之星」客滾輪疫後由以周班形式臨時覆開廈門至高雄航線改爲多班次固定化形式，積極打造海峽兩岸郵輪經濟圈。做大做強廈高海運快件業務，推動建設高雄「海外倉」常態化運行，促進廈高海運快件物流通道更加通暢。

2.推進廈高港口設施互聯互通。廈門將推進東山與高雄客貨運直航，優化提升對臺海運直航運輸體系，構建更加便捷的廈高往來海上通道。加密廈門至高雄等航線或延伸航線，推動「中遠之星」客滾輪更新，提高船舶安全性和舒適度。

3.創新廈高港航合作機制。雙方應積極創新監管模式，加強廈高便捷通關交流合作機制，積極商建合作通關制度，進一步健全商務、海關、檢驗檢疫、稅務、金融、港務等部門聯繫機制。探索「虛擬海關」與「實體海關」相結合的管理體制和模式，提高物流效率，降低物流成本，爲兩地港口經濟提供便捷服務。

（三）廈門自貿區與高雄自由貿易港區產業對接的合作

1.加強兩區海空物流對接合作。充分發揮廈門自貿區直航高雄自貿區的成本優勢和時間優勢，推動兩區之間開展國際轉運信件、快件等業務合作。推進兩區物流業雙向投資合作。推動兩區設立合資公司共同拓展物流合作領域與業務，在廈門自貿區爲高雄自貿區物流企業建置貨櫃停放區、物流專區，以廈門自貿區爲發貨點，爲海峽兩岸港口提供物流服務，進而建立和固化長效合作機制。

2．推動跨境電子商務對接合作。通過在廈門自貿區內加快建設跨境電子商務產業園，以及搭建兩岸「資訊互換、監管互認、執法互助」的「關港貿」一體化資訊對接平臺，推動兩區開展跨境電商進出口業務和公共服務資訊平臺對接。

3.加強兩區製造業對接合作。高雄自貿區的產業合作規劃以「前店後廠、委外加工」方式推動，並將積體電路、光電子、精密機械、生物科技等產業列爲重點發展產業。廈門自貿區可加強與高雄自貿區的製造業行業協會對接，建立常態化交流合作機制，商定對接合作規劃，選定兩區互補產業合作項目，並積極推動落實。

四、結語

展望未來，儘管「臺獨」分裂勢力仍會極力阻撓兩岸關係的正常發展，但總體上形勢對兩岸關係和平發展與統一進程是有利的。積極推動兩岸各領域的交流合作，符合兩岸同胞的利益福祉，也是兩岸經濟發展的動力和機遇。加強高雄與廈門港口經濟交流合作，進而帶動兩個城市間各領域的交流合作，實現意義重大，而且也具有較大的可行性，兩岸均應予大力推動。（作者爲閩江學院鄉村振興研究院講座教授、海峽兩岸鄉建鄉創發展研究院副院長、廈門大學臺灣研究院教授）

（本文來源中評智庫，授權中時新聞網刊登）

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