校長如何提升教育政策執行能力

■以高質量辦學推動教育強國建設

本期關注：教育政策執行與落實

近年來，從中央到地方先後出臺了諸多教育相關政策，囊括了從宏觀教育治理到微觀學校發展、從校外到校內、從課程到課堂、從教師到學生的各個方面。固然，地域不同，政策執行難度不同，政策環境、政策目標、政策實施成本都在不同程度影響着政策執行者的決策。然而，即便同一政策在同一個區域、不同學校執行起來可能完全不同。校長是執行政策的關鍵人物，校長的政策執行意願、執行能力，決定着政策的執行程度和執行效果。

提升政策解讀能力，把握政策要旨

不同校長對政策的認識是不同的。就集團化辦學而言，有的校長把集團化只看作是一種“貼標籤”，不認爲需要承擔起更大的責任；而有的校長卻把集團化辦學作爲學校自身發展的一次新的契機。當然，不得不承認，集團化辦學這一政策推進過程中，不同的地方政府給予的支持與保障有所不同，但是，我們更應看到校長的責任擔當和使命自覺。

以多元視角來審視政策的意義和價值。校長是一個社會性個體，依法依規行使職權，不能僅從學校視角審視政策，還要站在大格局、大視野、大境界理解政策制定的背景，認識政策執行的意義。從政治學視角看，政策具有權威性和一定的強制性。從管理學視角看，教育政策是上級政府對教育行爲的一種規範。校長作爲政策的執行者，不僅要有強烈的政治意識，而且要承擔起這個時代賦予的政治責任和教育使命。

釐清政策執行主體，找準政策目標。面對出臺的政策，一些校長有時很難分清楚哪些是學校層面去執行的，哪些是教育行政部門需要承擔主要責任的，對於政策目標到底是什麼也容易陷入迷茫。事實上，國家教育政策一經發布，一般都有公開答記者問。這是校長進一步理解政策文件核心要旨的途徑。與此同時，各大媒體也會在近一段時間內發表政策解讀的文章，幫助人們知曉、明瞭政策，爲政策執行奠定基礎。比如，教育部、國家統計局、財政部聯合印發的《關於適應高質量發展要求 進一步完善教育經費統計體系的意見》，在教育部官方網站上可以明確瞭解到具體內容：它不僅明晰統計責任，規範業務流程，而且嚴格數據審覈制度，強化了質量評估。伴隨着教育經費統計走向數據的全面性、完整性、準確性、真實性，校長雖然不是直接執行主體，卻是間接執行主體，校長在財務管理上需要適應這一發展的要求。

聚焦政策問題，建立政策關聯。政策執行的有效與否和所要解決的問題的類型、性質密切相關。越複雜的問題，執行難度越大。相比較而言，越具體的政策問題就越容易及時落地實施。比如，教育部推出的“五項管理”的執行成效就很明顯，而教育部印發的《基礎教育課程教學改革深化行動方案》就需要常抓不懈地努力。可見，政策執行不是一個孤立的過程，校長既要看到政策內容本身的複雜性，還要理解政策不是憑空產生的，也要認識到政策不是一種點狀的存在，政策與政策之間存在關聯。在執行過程中，需要分析政策問題的可處理性、政策本身的規制能力和政策以外的變數。

學會正視政策環境，創新執行路徑

政策執行不是一件容易的事，既沒有完美的政策，也沒有理想化的政策環境。美國政策科學家史密斯認爲：“可以把環境因素想象成一種約束通道，政策的執行必須通過這個通道。不同的文化、社會、政治和經濟狀況可能對不同的政策起着支配作用。”因此，政策執行既不能無視環境的存在，也不能被環境所束縛。

分析政策環境，利用政策資源。校長要分析政策環境，瞭解政策執行需要的條件、資源，確定政策執行的次序。很多時候，執行政策的資源都是不足的，校長要立足於所處的政策環境，挖掘和利用潛在資源，創新執行路徑。校長要有挖掘資源和配置資源的能力，作爲政策執行主體，要能利用政策契機，調配人力、物力、財力等各種要素資源，集成各種有利條件，綜合運用經濟、法律和行政等手段，實施政策規劃，保障政策有效落實。可見，資源總是有限的，而人的創意卻是無限的，校長要學會利用政策契機，盤活資源，推動學校發展。

構築內生動力，實現政策轉化。作爲校長，無論應對怎樣的外部政策變化，都需要首先摸清家底，以內部的確定性，來應對外部政策環境的變化。社會在變化，教育政策也在不斷迭代升級。學校只有擁有持續發展的內生動力才能迎接時代的挑戰。近年來，國家出臺了有關愛國主義教育、科技教育、“五育”並舉等諸多的政策文件。如果學校沒有自身的定力，單純爲落實這些政策不僅會手忙腳亂，而且會打斷學校原有秩序和節奏。比如，面對科技示範校、勞動示範校、藝術示範校等榮譽，校長既想每一個都擁有，又覺得每一個都不是很容易深入推進。校長決策要源於學校自身優勢，用智慧轉化政策實施。

找尋政策關聯，發揮執行合力。政策是黨和國家爲實現一定時期的目標或路線而制定的行動準則，是事業成功的保證，是經過深入調查研究制定出來的。儘管看上去教育政策是單列的，事實上，政策之間有着很強的關聯性。讀出政策關聯性和在實踐中做出真的關聯完全是兩件事，打通政策“最後一公里”也就在於此。比如，國家近幾年連續出臺了有關心理健康教育、勞動教育、科技教育和家校社協同育人這些政策，我們可以認識到它們之間的關聯。可是，如何在執行中實現完美融合？廣東省中山市第一中學校長王錫文把校園一些草坪變成菜園和花園，讓孩子和父母一起認領，從初中或高中學生入校伊始就開始種植，一年四季，都是孩子和家長們共同維護，父母和孩子因爲種植有溝通的話題，他們共同商討如何讓育種更有收成，如何讓果實有好的呈現方式等。孩子從五穀不分到愛上種植，愛上生活，他們也學會了敬畏生命、感恩家人。

建立政策執行機制，評估執行效果

政策很多時候體現出來的是一種文本，實施過程中容易產生政策盲區。這就要求政策執行者能夠釐清剛性政策的“剛”。剛性政策有其法理邏輯，校長作爲政策執行者，可以融入更多的情理，但是必須守住政策底線，形成集體共識，保障政策執行。以教材建設爲例，教材體現國家意志，是國家事權，對於校長來說，教學設計可以創新，但是教學內容的底線和政治原則神聖不可侵犯，校長要時刻抱有這樣的政治意識與政治覺悟。

任何政策執行都不能停留在執行主體的自我感知和單向推進，而是需要形成從決策到執行再到反思改進的閉環。確定執行目標，組織配置資源，按照預定計劃實施具體過程，讓這些逐一落實到位需要建立詳盡的流程和機制才能得以保證。強化執行中及時記錄與總結、監測與評估和反饋與校正是保障政策執行效果的關鍵。

例如，“雙減”政策中作業量控制就不是依靠簡單工作部署能實現的。教師真正從認同應該減輕學生負擔到自覺實現學生負擔減輕，需要學校在政策執行過程中強化流程和機制的建立，讓教師逐步走向自覺。上海市靜安區教育學院附屬學校在控制“作業量”上實施精細化管理，合理控制作業總量。學校針對不同基礎的學生分層設置基礎作業、整體作業、榮譽作業，所有學生均需完成基礎作業與整體作業，榮譽作業供學有餘力的學生向教師主動申請，從而實現作業量因時制宜、因人制宜。

如果說機制流程是政策執行的保障，那麼執行效果評估是政策執行的價值所在。機制和流程讓執行過程更加科學、更有力推進，執行效果讓政策的意義得以彰顯。但是，好的教育政策執行不僅僅體現在效果的評估以科學準確的結果呈現爲起點，而且最終還應落到教育實踐改進之中。校長既要面對不同層級政府的教育政策執行情況的反饋，還要建立學校內部的良性反饋機制，讓政策執行不是單一的數據堆積或是資料呈現，而是一種自我發展、自我完善的文化張力。

（作者系教育部中學校長培訓中心副主任，華東師範大學教授、博士生導師）

《中國教育報》2024年06月26日第5版

作者：劉莉莉