“碳排放雙控”真的來了！國務院最新方案有破有立

執行了近十年的能耗雙控制度即將成爲歷史的一頁，取而代之的是向碳排放雙控全面轉型。

國務院辦公廳近日印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱“方案”），從階段目標、相關規劃制度、地方考覈制度、行業預警管控、項目評價、碳足跡管理等多個方面作出部署。根據方案，“十五五”時期，將碳排放強度降低作爲國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量覈算工作，不再將能耗強度作爲約束性指標。

“十三五”時期，爲倒逼發展方式轉變、加快推進生態文明建設，我國在以往節能工作基礎上，建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，並將目標分解到各地區嚴格考覈。在此期間，全國能耗強度大幅下降，能源消費總量增速明顯回落。

2022年的政府工作報告提出，有序推進碳達峰碳中和工作，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。此後，碳排放雙控的概念逐漸走入大衆視野。本次方案則細化了階段性的工作目標，並描繪了制度構建體系的“路線圖”。

中國能源研究會可再生能源專業委員會副秘書長王衛權對第一財經記者表示，能耗雙控和碳排放雙控最大的區別在於，清潔能源能否得到“豁免”。他認爲，能耗雙控向碳排放雙控的轉變，突出了碳排放在能源革命過程中的引領性作用，將會進一步促進非化石能源的發展。

“過去一些製造業企業遭遇限產限電，背後是‘眉毛鬍子一把抓’：無論企業用的是清潔能源還是化石能源，無一例外受到了用能約束，這既影響了正常的生產生活，也與支持可再生能源發展的目標相悖。因此，向碳排放雙控全面轉變將有效化解部分企業和地方的用能困境。”王衛權稱。

亟須搭建制度基礎

儘管距離政府工作報告首次提出“碳排放雙控”已有兩年多時間，但是多位人士告訴記者，基層在推進碳排放管理工作中依然存在不少困難和顧慮。其中，缺乏明確的考覈機制和清晰的核查機制是政策層面的兩大“堵點”。

“最近有個地級市準備委託我們搭建碳排放的管理平臺，但是他們對於政策的信心並沒有那麼強。他們會反覆確認政策依據，比如關於地方的碳排放總量控制有沒有出臺，我們只能說宏觀方向已經明確，細化的定量考覈標準應該在路上了。”中創碳投科技有限公司副總經理錢國強表示。

錢國強認爲，這背後反映出的一種心理是：近年來部分地區的經濟下行壓力較大，因此地方在決策時會仔細權衡有沒有必要把碳排放管理放在優先位置上。畢竟，真正落實碳排放管理工作，往往需要在短期內增加一定的相關財政支出，同時限制“高碳排放”產業發展，也會讓招商引資工作感到“束手束腳”。

除了“要不要做”以外，“該怎麼做”也仍待明確。

王衛權對記者介紹，我國的碳排放統計覈算體系包括了三個層級：一是國家和區域層面，涵蓋國家溫室氣體清單編制指南和省級溫室氣體清單編制指南；二是組織層面，涵蓋24個主要行業生產企業的碳覈算方法與報告指南；三是產品層面，涵蓋產品碳足跡量化指南。

“碳排放的核算是非常細緻、專業的事，需要大量翔實可靠的數據才能完成。組織層面碳排放的核算涉及覈算邊界、溫室氣體種類、直接排放和間接排放等方面，同時與工藝流程、企業運營管理等密切相關，計算起來非常複雜。許多行業企業的核算指南已經十年沒有更新了，現有的版本相對粗糙，與當前國內外碳減排形勢不相適應，亟須修改完善。”王衛權說。

今年4月，生態環境部發布關於公開徵求《企業溫室氣體排放覈算與報告指南 水泥熟料生產》《企業溫室氣體排放覈查技術指南 水泥熟料生產》意見的通知。這是繼發電行業和電解鋁行業，第三個對外徵求意見的行業溫室氣體排放覈算與覈查技術指南。

王衛權表示，之所以發電、電解鋁和水泥行業的碳覈算指南，比其餘21個行業的指南更新時間更早，主要是因爲這幾個行業基於前期大量準備工作，具備了納入全國碳排放權交易的條件。本着成熟一個發佈一個的原則，其餘行業企業溫室氣體排放覈算與報告指南還處在收集數據和修改完善的過程中，目前尚未對外發布。

方案將實現碳達峰碳中和目標分爲三個階段。其中，第一階段是，到2025年，碳排放統計覈算體系進一步完善，一批行業企業碳排放覈算相關標準和產品碳足跡標準出臺實施，國家溫室氣體排放因子數據庫基本建成並定期更新，相關計量、統計、監測能力得到提升，爲“十五五”時期在全國範圍實施碳排放雙控奠定基礎。

王衛權強調，與能耗雙控的過程一樣，碳排放雙控也是一個不斷完善的過程，需要多方在實踐中不斷髮現問題並加以解決，最終形成一個全社會認可的方案。“一旦認準方向，各方就要儘快行動，過渡期不宜太久。剛開始方案肯定有不完善之處，但是真正做起來就會知道其中存在的不足，同時進一步理順與相關機制的關係，比如與碳市場機制的關係、與綠電綠證制度的銜接等，逐步完善體制機制。”

平衡地方考覈壓力

上述三個階段中，第二階段是“十五五”時期，實施以強度控制爲主、總量控制爲輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考覈制度，加強重點領域和行業碳排放覈算能力，確保如期實現碳達峰目標；第三階段，碳達峰後，實施以總量控制爲主、強度控制爲輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考覈制度，推動碳排放總量穩中有降。

值得注意的是，‌從過去的經驗來說，GDP的增長與碳排放總量的增長基本呈正相關。但在碳達峰以後，GDP保持增長的情況下，碳排放總量卻需要“穩中有降”，這意味着，中國首先要轉變能源結構，其次要改變產業結構，才能避免碳排放成爲中國經濟發展的制約因素。而在碳達峰之前，更要避免“碳衝鋒”，才能適當減輕今後碳減排的壓力，最終實現碳中和。

第一財經記者注意到，方案提到的多項重點任務遵循了“有破有立”的原則。例如，“全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容”是對原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考覈制度、行業預警管控、預算管理、項目評價則是立下了新維度，形成管理制度的閉環。

廈門大學管理學院中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經記者表示，如何結合各地的資源稟賦、經濟實力、產業結構、能源結構等各方面情況對指標進行分配，是順利實現能耗雙控向碳排放雙控轉變最大的挑戰。制定一個全國性的指標是比較容易的，但是怎樣對全國性的指標進行分解，讓每個地方心服口服去執行，是建立碳排放雙控指標體系的難點。

錢國強對第一財經記者分析，爲了確保今後工作如期推進，當前國家需要釋放出更明確的信號以堅定地方轉型的信心。出於經濟壓力等因素，目前許多地方向碳排放雙控轉變的主動性不高，但是排放摸底、建立數據體系等準備工作的緊迫性越來越強了。同時，有的地方還存在“僥倖心理”，希望在碳達峰之前的“窗口期”加速引進高耗能、高碳排放的企業，而這些行業也是內卷式惡性競爭的重災區，在今後資源浪費、倒查環評、降碳壓力等方面埋下不小的隱患。

“客觀上說，有的地方用能‘比較乾淨’，比如西南用水電多，西北用風電光伏多；有的地方用能‘比較髒’，比如幾個產煤大省用煤多。原來能耗雙控時期極少考慮用能結構的問題，現在執行碳排放雙控就要按照清潔程度分指標了，事關地方經濟發展，必然要全國一盤棋統籌考慮，央地之間會出現一些博弈，但是向清潔化發展是大勢所趨。”林伯強稱。

國家發改委有關人士2日就方案答記者問時，強調了能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的三個“有利於”：一是有利於科學精準開展評價考覈，樹立鼓勵可再生能源發展、重點控制化石能源消費的鮮明導向；二是有利於促進綠色低碳先進技術研發應用，因地制宜培育新質生產力；三是有利於落實國家自主貢獻目標，展現積極應對全球氣候變化的負責任大國形象。“構建碳排放雙控制度體系是一項系統工程和長期任務，需根據不同階段任務要求，統籌有序推進各項重點工作。”