市場熱議明年財政政策：赤字率是焦點，舉債規模是重心

複雜的內外形勢下，擔當穩增長重任的財政政策將更加積極、更加給力。

近日，中共中央政治局召開會議，分析研究2025年經濟工作。會議定調明年實施更加積極的財政政策。

評價積極財政政策力度大，一個最爲關鍵的指標是財政支出規模較上一年更大，同比增速也更高。但在經濟下行壓力較大、樓市土地市場較爲低迷的背景下，財政增收壓力較大，要支撐一定力度的財政支出，離不開政府舉債。而中國政府還有較大舉債空間，上述政治局會議提出加強超常規逆週期調節，明年政府加大舉債規模成爲不少專家共識。

多位專家對第一財經分析，爲了穩經濟，明年積極財政政策力度將會明顯大於今年，其中，政府新增舉債額度將超過10萬億元，有望在15萬億元左右。明年財政支出結構將進一步優化，財政政策重點從投資爲主轉向投資與消費並重，加大保障和改善民生力度，支持科技創新、樓市穩定等，助推經濟運行在合理區間；同時，明年將進一步推動財稅體制改革，增強地方自主財力，健全政府債務管理體系，推動經濟高質量發展。

“超常規”不只是擴大赤字率

所謂積極的財政政策，也被稱爲擴張性財政政策，是指政府在經濟增長乏力時，通過增加支出、減少稅收、擴大赤字、發行政府債券、增加轉移支付等手段，刺激總需求，促進經濟復甦和增長的一種宏觀調控政策。

自2008年國際金融危機之後，中國一直採取積極財政政策，每年力度不同。積極財政政策力度越大，相應財政支出規模就越高。而這一財政支出主要體現在“兩本賬”，即全國一般公共預算支出和政府性基金支出。

中國銀河證券首席經濟學家章俊告訴第一財經，從一般公共預算和政府性基金預算的收支原則來看，前者支出力度的確定性更強，後者採取的則是“以收定支”的預算管理方式。近年來，受到地方土地出讓收入持續低於預算目標的影響，政府性基金預算收支完成度和支出力度基本均低於年初預算目標。從這一角度出發，明年“更加積極的財政政策”也需要更高的確定性，這就需要提升一般公共預算的支出力度。

財政部數據顯示，2023年全國一般公共預算支出約27.5萬億元，完成預算的98%，增長5.4%。2024年前10個月全國一般公共預算支出約22.2萬億元，同比增長2.7%。而按照年初預算，2024年全年預計全國一般公共預算約28.6萬億元，同比增長4%。今年支出不及預期的一個重要原因，是稅收增長不及預期。

“基於財政逆週期調節的需要，預計明年全國一般公共預算支出增速目標定在5%左右，相應明年狹義赤字率（全國一般公共預算赤字規模佔經濟總量比重）水平將提高至3.5%至4%左右。”章俊說，短期來看，稅收和土地收入的降低有賴於增加政府債方式支撐，尤其是在典型的逆週期調節政策中，增稅政策的落地難度較大，提升赤字率是財政政策中最爲直接、有效的政策工具。

財政部部長藍佛安在11月全國人大常委會發佈會上公開表示，明年實施更加給力的財政政策，其中之一正是積極利用可提升的赤字空間。

在財長上述表態後，結合明年經濟社會發展需要，不少專家預計赤字率將超過3%。在上述政治局會議相關表態後，專家認爲，明年赤字率達到4%左右的可能性在增大。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經，在更爲積極的財政政策下，預計2025年全國一般公共預算支出會達到30萬億元左右，同比增長6%。財政政策逆週期調節“超常規”，可能首要體現在較大幅度上調赤字率，預計明年赤字率或從今年的3%上調至4%左右。

當然，最終財政支出、赤字率等關鍵數據，仍有待明年全國兩會期間揭曉。但在中國仍有較大舉債空間、內需不足和外部衝擊加大之下，明年赤字率如何選擇備受關注。

粵開證券首席經濟學家羅志恆認爲，赤字率指標相比其他財政工具有特殊的意義，公衆主要根據該指標而非綜合指標來判斷財政政策積極程度，而赤字率爲3%、3.5%還是4%，這從赤字絕對規模上來看相差不大，但釋放的信號和穩定預期的意義卻相差甚遠。

他建議，考慮將赤字率提升至4%，這不僅更有利於穩定預期和信心、直接提振資本市場，而且赤字是靠發行普通國債等來彌補，相比於特別國債、專項債能更快形成支出，更直接緩解地方財政壓力，擴大總需求。

專項債以及特別國債蓄力

不過，在中國當前的財政體制下，不能僅僅通過觀察赤字規模來預判財政政策的積極程度。目前，中國赤字僅屬於全國一般公共預算賬本的概念，而歸屬於政府性基金賬本的特別國債及地方政府專項債券並不歸入赤字之中。

近三年受樓市低迷、土地市場低迷等影響，佔政府性基金收入大頭的土地出讓收入大幅下滑，這也使得政府性基金收入出現明顯下滑，爲此，中國通過發行特別國債和增加專項債額度，來穩定政府性基金支出。

財政部數據顯示，2023年全國政府性基金預算支出約10.1萬億元，同比下降8.4%。2024年前10個月全國政府性基金預算支出約7億元，同比下降3.8%。在今年以來土地出讓收入大幅下降近23%背景下，支出降幅持續縮窄，這得益於今年發行的1萬億元超長期特別國債和近4萬億元新增專項債券。

對於明年更加給力的財政政策，藍佛安在上述發佈會上表示，將擴大專項債券發行規模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。並繼續發行超長期特別國債，支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設。

此次政治局會議提出要穩定樓市。爲了支持房地產穩定，專項債投向擴大至可支持回收閒置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房，再疊加此前明確的8000億元化債額度，因此專家普遍預計明年地方新增專項債額度將超4萬億元，多位專家甚至預計規模在4.5萬億元左右。

“明年地方政府土地出讓金收入可能還會延續負增長，這會拖累政府性基金支出。不過，明年除化債額度之外的新增專項債規模有望提高至4.5萬億~5萬億元，其中包括了用於收儲的額度。這將充分抵消地方政府土地出讓金收入下滑帶來的影響，對政府性基金支出形成重要支撐。”王青說。

相比於專項債這一常規財政政策工具，特別國債這一非常規政策工具更受關注。

章俊認爲，政府性基金預算中，相較於項目收益率持續降低、可投項目標的持續減少的地方專項債券，超長期特別國債未來應當發揮更加積極的作用。中央財政新增政府債務中，將通過提升特別國債發行規模，更多用於保障經濟“穩增長”訴求。

他預測，明年超長期特別國債在今年1萬億元基礎上可能提升至1.5萬億~2萬億元，支持方向也將在“兩重”“兩新”基礎上拓展至教育、醫療、養老等社保和民生領域，將“惠民生”和“促消費”更好結合。而用於補充商業銀行核心一級資本的特別國債預計發行規模也在1萬億元左右。

羅志恆建議，明年繼續發行1萬億元超長期特別國債；發行3萬億元特別國債，其中1萬億元特別國債用於補充銀行資本金、2萬億元特別國債用於成立“房地產穩定基金”，專項用於保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力。

根據上述接受採訪的三位專家預測，如果將明年新增的2.8萬億元專門用於置換地方政府隱性債務額度考慮在內，政府舉債額度在15萬億元左右。若不考慮這一化債額度，政府新增舉債額度12萬億元至13萬億元。而新增舉債額度應更多地由槓桿率較低的中央財政承擔。

基建投資、居民消費並重

觀察積極財政政策力度，除了支出規模外，支出結構調整同樣重要，即錢花哪兒及如何提高花錢效益。

羅志恆認爲，要優化財政支出結構，財政政策重點從投資爲主轉向投資與消費並重。投資和消費同等重要，關鍵是投資方向的問題。

“基建投資，要與人口流動、結構、提高潛在經濟增長率等掛鉤。未來的財政支出，要更多地從投資爲主轉向投資和消費並重的格局，要解決居民的後顧之憂，增加醫療、教育、養老等方面財政支出，解決農民工市民化的問題，進而提高居民的消費意願。”羅志恆表示。

王青也認爲，2025年基建投資還要保持較高增速，但財政支持政策重點要進一步向居民消費進行轉移。他建議，明年必要時可直接向居民發放消費補貼，這對擴大內需能產生“立竿見影”的效果，而且能夠增加居民對逆週期調節政策的“獲得感”，緩解宏觀數據和微觀感受之間的“溫差”。

章俊則表示，新型城鎮化建設下，預計未來五年城市常住人口“市民化”每年所需新增投資規模將在1萬億元以上，這方面仍然有賴於財政資金的持續投入。在擴內需、促消費方面，今年推出的消費品以舊換新政策目前已經取得明顯成效，明年消費補貼政策仍有延續的必要性和可行性，補貼範圍可進一步拓展至更新需求較大、換新週期較短的消費電子、服務消費領域等。

對於明年是否有必要推出大規模減稅降費新政，上述專家認爲，基於財政可承受能力、政策效應等考慮，必要性不強，減稅降費仍以結構性優化爲主，重點支持科技創新等。

從中長期來看，推動經濟企穩向好不能僅靠短期政策刺激，全面深化改革同樣重要，這方面黨的二十屆三中全會已經做出全面部署，其中就包括進一步推動財稅改革，健全預算制度，完善稅收制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。財政部公開表示，深化論證具體改革方案,成熟一項、推出一項。