省聯社改革進行曲：提速、分化、換擋同臺上演

2001年9月，江蘇省農村信用社聯合社（以下簡稱“江蘇省聯社”）正式成立，也是彼時國內農信系統的第一家省聯社。十餘年後的2024年9月，江蘇省聯社決定組建省級農商聯合銀行，邁向農信系統改革的新階段。

據悉，2003年是農信社改革試點後，省聯社逐漸擔負起組織協調省內農信社的重要職責，同時幫助轄區內農信社甩掉歷史包袱，改善資產質量。但近年來省聯社的問題逐漸顯現，比如定位不準、職能不清、政企不分、權力和責任不對等。伴隨着改革呼聲與政策指引，目前已有十餘個省級行政區的省聯社改革方案相繼亮相，包括浙江、河南、山西、四川、廣西、江西、遼寧、海南、江蘇等。

記者注意到，在省聯社改革進程中，提速、分化、換擋同臺上演。一是2022年以來，省聯社改革已經明顯提速；二是各省因地制宜選擇省聯社改革方案，雖然各有千秋，但總體按照組建省級農商聯合銀行、成立統一法人的農商銀行等幾種模式進行；三是部分省份採取“分步走”的策略，改革中途從一種模式切換到另一種模式。

又一省聯社擬組建農商聯合銀行

省聯社改革的風，還是吹到了江蘇省。

9月9日，江蘇省聯社召開社員大會，審議通過了《江蘇農村商業聯合銀行股份有限公司籌建工作方案》等相關提案，決定在江蘇省聯社的基礎上，組建江蘇農村商業聯合銀行股份有限公司（暫定名，以金融經管部門覈准的名稱爲準，以下簡稱“江蘇農商聯合銀行”），成立江蘇農商聯合銀行籌建工作小組。

9月10日，江蘇農商聯合銀行籌建工作小組公告稱，江蘇省聯社授權籌建工作小組聘請具備資質的中介機構對江蘇省聯社實施清產覈資、資產評估等工作。江蘇省聯社自清產覈資基準日至江蘇農商聯合銀行開業日的經營損益由原江蘇省聯社社員共同承擔或享有。江蘇農商聯合銀行開業之日，原江蘇省聯社的全部債權債務由江蘇農商聯合銀行承繼。

官網介紹，江蘇省聯社是具有獨立企業法人資格的地方性金融機構，在省政府領導下，負責行使對全省農商行的行業管理、指導、協調、服務職能。截至2024年6月末，全省農商行系統各項存款餘額3.83萬億元，各項貸款餘額3.06萬億元；全轄共有網點3300餘個，員工5.37萬名，存貸款總量、網點數、員工數在全省金融機構中均位居第一。

值得一提的是，目前A股上市農商行共有10家，其中有6家在江蘇省轄內，分別是常熟銀行、紫金銀行、無錫銀行、蘇農銀行、張家港行、江陰銀行，因而江蘇省也是A股上市農商行最多的省份。

記者根據2024年半年報統計，截至今年6月末，以上6家農商行的總資產規模爲1.51萬億元，而全部10家A股上市銀行的總資產規模爲5.16萬億元。由此計算，江蘇省內A股上市農商行的資產規模佔全部A股上市農商行總規模的近三成。

江蘇省地方金融管理局官網顯示，截至2023年末，全省農商行系統共有60家農商行、3368個營業網點、1.3萬個農村普惠金融服務點和5.4萬餘名員工。至2023年末，全省農商行系統資產總額4.4萬億元，存、貸款餘額分別爲3.51萬億元和2.85萬億元，均居省內銀行同業首位。

從此次公佈的消息看，江蘇省省聯社選擇的改革方案是組建省級農商聯合銀行。根據先例，省級農商聯合銀行目前已有“上參下”與“下參上”（浙江農商聯合銀行是這種形式）兩種參股形式，江蘇省聯社最終將以何種形式落地，還有待觀察。

主要有組建省級農商聯合銀行等四種改革模式

據悉，省聯社與省農商聯合銀行一樣具有獨立企業法人資格，都是銀行業金融機構，都有一定經營功能。那麼爲什麼還要改製爲省農商聯合銀行呢？

復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼表示，組建省級農商聯合銀行的作用有這樣幾點：一是理順自上而下的股權關係（浙江農商聯合銀行例外），改變股權與控制權的悖論；二是增強資本實力，提高風險防範與化解能力，與省聯社少則數千萬多則一個億的註冊資本相比，省農商聯合銀行的資本金往往在幾十億量級；三是可以申請更多的業務資質與牌照，提升服務能力，更好地發揮“小法人，大平臺”作用，當然這背後還需要金融管理部門支持，比如批准農商聯合銀行設立理財公司。

2022年以來，省聯社改革明顯提速。《中國金融穩定報告（2023）》顯示，浙江、遼寧、山西、河南、廣西、海南等省區農信社改革化險方案已經國務院批准。浙江農商聯合銀行、遼寧農村商業銀行、河南農商聯合銀行已成立，山西農商聯合銀行已獲准籌建，廣西、海南也在加快推進省級機構組建。其他省區正在加強與相關部門溝通，抓緊完善農信社改革化險方案。

從現階段討論熱度較高和已經公佈的省聯社改革方案來看，本輪改革主要有四種模式：一是組建省級農商聯合銀行，即由省內農信機構共同出資或由地方財政、國企出資設立省級農商聯合銀行，包括股權“上參下”與“下參上”兩種形式，目前浙江省採取的是“下參上”形式、山西、四川、廣西等選擇的是“上參下”形式。

二是成立統一法人的農商銀行，即將省內農信機構合併成立單一法人機構，但不意味着區域內僅保留一家法人機構農商行，目前四個直轄市、遼寧省、海南省是這種模式的代表。

三是改製爲農商銀行控股公司，設置“母銀行”增持區域內中小銀行股份，以大股東身份參與下級銀行經營管理，部分區域出現了“母銀行”和省聯社並存的情況。

四是轉型爲金融服務公司，即淡化省聯社在人事、財務、業務等方面行政管理職能，強調服務屬性，部分強勢成員可能劃歸地方政府，受當地政府支持。

省聯社改革觀察：提速、分化、換擋同臺上演

本世紀初，農信社風險問題開始暴露，部分農信社出現資不抵債，基本生存成難題。在此背景下，農信社改革邁出第一步——2001年9月，江蘇省聯社作爲全國農信系統第一家省聯社正式成立。

省聯社模式的變革之處在於，一是管理權被下放到地方政府，省聯社一定程度上代表地方政府行使對轄區內信用社的管理與服務等職能；二是產權關係變革，各地因地制宜選擇股份制、股份合作制或合作制等多種產權形式。

隨後，2003年開始，國務院決定在全國範圍內逐步推廣農信社改革，江蘇省的省聯社模式得到複製與推廣，新的農村信用社管理體制框架漸漸在全國範圍內形成。

成立省聯社後的效果如何？根據華西證券研究所測算，2004年，農信社首次軋差盈利，當年實現稅後利潤96.6億元，2004—2011年這8年間，農信社稅收利潤持續高增，至2011年已達到531.2億元。另外，農信機構的資產質量也在改善，從農商銀行不良貸款率來看，2005年初還在6%以上，2011年末已經降至1.6%。

既然省聯社模式在改善農信機構資產質量等方面功不可沒，爲什麼還要繼續推進省聯社改革？究其原因，省聯社模式逐漸陷入多重爭議，焦點之一在於省聯社的行政化色彩。尤其是隨着全國大多數農信社改製爲農商行之後，省聯社的“行政化”管理與農商行的“商業化”之間越來越不匹配，其地位與作用也受到質疑。此前《證券時報》報道，部分省聯社對轄內農商行人事任命等方面存在“家長式干預”，影響農商行的自主經營。

而本輪省聯社改革的目標在於，淡化行政色彩、強化服務職能。官方表述是，把省聯社變成一個產權清晰、權責明確、政企分開、管理規範的現代金融機構。改革的原則是因地制宜、一省一策。

國君固收分析師唐元懋認爲，省聯社改制過程中需關注兩方面內容，一是改制目的，二是改制成本。省聯社改制目的主要在於“適應銀行法人治理體系”和“銀行風險化解”兩方面，不同改制方案也對應不同改制成本，包括資金成本和合併成本兩方面。對於大部分區域而言，實現“法人治理”和“銀行化險”的改制目的與低改制成本幾乎構成不可能三角。現有的四種改制模式本身也是妥協的結果。

記者注意到，各省情況千差萬別，即便是同一種模式，各省的做法也不一樣。以省級農商聯合銀行模式爲例，浙江農商聯合銀行採取的是股權“下參上”的形式，而山西省等地則採取的是股權“上參下”的形式。

在改革的過程中，也有部分地區在中途按下“切換鍵”。例如，河南農商聯合銀行於2023年11月掛牌成立，不到一年後的2024年7月，該省內的25家法人機構（包括河南農商聯合銀行、23家農商銀行與1家村鎮銀行）又計劃通過新設合併的方式組建河南農商銀行，意味着省聯社改革方案由省級聯合銀行模式轉變爲統一法人模式。不過，河南省上述25家法人機構之外的其他農商行後續是否加入合併，仍有待觀察。

上海金融與發展實驗室特聘研究員任濤總結，由於農信系統中的股東數量衆多、背景繁雜以及潛在風險隱患較大，使得省聯社的改革進程並不順暢。總的來說，在省聯社改革方面，四個直轄市的行動最早，改革也最爲徹底；廣東與浙江等地區的省聯社改革雖然模式相差較大，但方向上卻是類似的，即金融服務的屬性似乎更強一些；遼寧與海南的統一法人銀行模式無疑是在向四大直轄市看齊；山西、四川、廣西等地的聯合銀行在公司治理與股權結構方面進行了重塑；其他一些地區的改革方案可能會更多考慮風險化解方面的因素。