平託、紅旗與無人車：制度變遷應如何配合技術創新？

陳永偉/文 20世紀對制度影響最深刻的東西

弗利克斯·法蘭克福特（FelixFrankfurter）是美國曆史上最爲著名的最高法院大法官之一。在進入最高法院之前，法蘭克福特是哈佛大學法學院的一名教授。有一次，他向自己的學生們提了一個問題：“你們覺得20世紀對法律制度影響最深刻的事情將會是什麼？”面對老師的這個問題，學生們馬上展開了激烈的討論。有的說是某某案例，有的則說是政府的某項重要的政策。但對於所有的這些回答，法蘭克福特都只是笑着搖頭表示了否定。那麼，這個問題的答案究竟是什麼呢？終於，在一衆學生的熱烈期盼中，法蘭克福特緩緩說出了兩個字：“汽車”。

應該說，法蘭克福特的觀察是很有洞察力的。當他和學生展開上述這段對話時，美國正在從一個“馬車上的國家”迅速轉變爲一個“汽車上的國家”。據統計，在1900年，美國每千人的汽車保有量僅爲0.11輛。當時，汽車對於普通美國人來說還是個稀罕玩意兒，即使在最繁華的紐約第五大道上也幾乎看不到汽車的蹤影，馬車依然是人們最常用的交通工具。到1910年，每千人的汽車保有量就已經達到了5.07輛。在紐約等繁華城市，汽車已成爲了最主要的交通工具，即使在那些偏僻的鄉村，人們也開始用汽車替代馬車。而到了1930年，美國每千人的汽車保有量已經飛漲到了217.34輛，過半家庭都擁有了屬於自己的汽車。

汽車的迅速普及非常深刻地改變了美國人的生活。相比於過去，他們的通勤時間大幅縮短了，旅行成本更爲低廉，人的活動空間也得到了大幅的擴展。但與此同時，汽車的興起也確實向美國當時的法律和制度提出了很多的挑戰。畢竟，在此之前，美國的相關法律和制度都是針對一個“馬車上的國家”設計的，人們的共識和默契也都是圍繞着這一前提建立的。而當汽車取代馬車之後，所有的這一切都需要被重構。並且，在很多時候，制度的重構都不是獨立的，而是一連串的事件。

舉例來說，在馬車時代，交通事故的責任是相對清楚的。任何一個熟練的馬車伕都可以很好地掌控馬的行爲，因而一旦出了事故，那就是馬車伕的責任。但到了汽車時代，很多交通事故是源自於機械故障，而非駕駛員的操作失誤。在這種情況下，確定交通事故的規則就變得更爲困難了。人們不僅需要看駕駛員是否存在操作責任，還需要看汽車的生產商是否負有產品責任。一旦產品責任被提上了議事日程，一個直接的衍生問題就是這種責任的度究竟在哪裡。或者說，汽車生產商到底要滿足怎樣的生產標準才能在發生事故時讓自己免責。很顯然，這就涉及質量標準問題，而標準體系的建設本身就是一個非常大的問題。此外，由於相對於馬車事故，汽車事故通常更爲嚴重，這樣，如何調整與車輛相關的保險制度，尤其是否需要建立汽車的強制保險就成爲了另一個重要問題。由此可見，汽車的到來確實對既有的法律提出了很多的挑戰。此外，汽車的普及也衝擊了原本的利益格局，在讓一些人獲益的同時導致了另一些人受損。比如，原來屬於馬車伕的工作機會陸續被汽車司機搶走了，這就需要引入新的制度進行利益調節。

在這些因素的共同作用之下，汽車的興起確實成爲了20世紀對法律制度影響最深刻的事情，正如法蘭克福特所預言的一樣。

制度變遷的邏輯

汽車引發的法律制度變化僅僅是技術變遷引發制度變遷的一個案例。從歷史的角度看，類似的例子是十分常見的。

衆所周知，人類歷史的進步是由技術發展推動的。但僅僅是技術進步本身其實並不足以保證社會中的多數人都可以享受到其帶來的紅利。爲了讓技術進步所創造的價值可以在整個社會中帶來有序的分配，就必須在技術進步的同時適時調整與之相應的制度。

從制度經濟學的視角看，所謂“制度”就是一種穩定的博弈規則，它對相關利益主體的行爲作出了規範，對他們之間的利益分配進行了規定。當技術條件處於相對穩定階段時，各方的力量會推動制度的變革，讓其最終與技術適配。通過遵守這套制度，各利益主體之間將可以達成一個較好的利益平衡。然而，隨着技術進步，與原技術適配的制度就會變得不合時宜，這種平衡將會被打破。一些產權不定的利益將會被創造出來，同時一些負外部性也會隨之產生。這時，人們就需要對原有的制度進行修改，讓它可以適應新的技術條件。這個過程，就是所謂的制度變遷。

按照發生模式的不同，制度變遷可以分爲兩大類：強制性制度變遷和誘致性制度變遷。其中，前者是通過自上而下的方式，由政府出面對制度進行重新安排；而後者則是通過自下而上的方式，由基層的個人或組織首先進行新制度的探索和試錯。在兩種制度變遷模式中，強制性制度變遷相對激進，儘管其在推廣新制度的過程中效率較高，但是一旦犯錯，就可能造成較高的社會成本；而誘致性制度變遷則側重從增量入手對制度變化的方向進行持續地探索，其進展相對緩慢，但錯誤的成本也相對較低。

在現實中，強制性制度變遷和誘致性制度變遷並不是彼此獨立的。在很多情況下，它們是相互配合、相互影響的。在不少制度變遷案例中，基層主體首先提出了對制度的改革方案，並在實踐中證明了這類制度更適合於新的技術條件。當政府看到了這一點後，就可能通過自上而下的政策來將這種新制度進行推廣。以美國車輛保險的演化歷史爲例。美國最早的車輛保險出現於1897年的俄亥俄州。起初，爲汽車購買保險完全是司機個人的決定，他們可以根據來作出是否購買的決策。後來，實踐證明購買保險非常有助於簡化交通事故的處理，並可以有效爲司機有效對衝事故造成的損失。在這種情況下，很多州都陸續通過立法的方式要求司機爲汽車購買強制保險，如不購買則不能上路。在這個案例中，一開始的自發保險購買就屬於誘致性制度變遷。保險公司和司機都發現了保險可以讓他們獲益，於是就共同創造出了這樣一個新的市場。而政府推廣汽車保險的行爲，則屬於強制性制度變遷。它通過立法的手段，將買保險這種在市場交易中被證明爲行之有效的制度最終成爲了司機的一項義務。

儘管現實中的制度變遷可以通過多種形式發生，但在我看來，其中的兩種情形是尤其需要我們注意的：一種是通過典型事件對制度進行倒逼；另一種則是通過廣泛協商的方式，讓廣泛的利益相關者一起來決定製度變遷的方向。下面，我們將通過兩個例子來說明這兩種情形的重要性。

“格里姆肖訴福特案”的啓示

1970年，福特公司爲了應對日本汽車的挑戰，推出了一款名爲“福特平託”（FordPinto）的經濟型汽車。由於這款車的價格非常低廉，僅爲2000美元左右，因而一經推出就大受歡迎。據說，在整個銷售週期內，福特售出的平託車多達1250萬輛。

不過，這款汽車的油箱設計存在着嚴重問題。和其他汽車將油箱放在後軸承上方不同，平託車的油箱被放在了後軸承的下方。這種設計帶來了一個問題：當它們遭遇追尾時，油箱就很容易發生爆燃。

果不其然，在平託車投放市場的之後的幾年間，發生了一系列的事故，並引發了一百多起訴訟。在這些訴訟當中，最有名的是“格里姆肖訴福特案”（Grimshawv.FordMotorCo.）。

1972年，一輛在加州公路上行駛的平託車因在路上熄火而被隨後駛來的車輛追尾，由此引發了油箱的爆燃。平託車的司機莉莉·格雷（LilyGary）當場死亡，車上的乘客——13歲的理查德·格里姆肖（RichardGrimshaw）則在事故中被重度燒傷。格里姆肖因此將福特公司告上了法庭。

在案件的審理過程中，接受原告方律師委託的第三方機構“瓊斯媽媽安全中心”向法院提供了一份來自福特內部的工程師備忘錄。根據這份備忘錄，福特方面其實早就意識到了其油箱的安全隱患，但如果改動這一隱患，每輛車就需要多付出11美元的成本。他們將由此產生的成本和發生事故後可能的賠償金額做了比較，發現修復這個缺陷在經濟上其實是一件不划算的事情。因此，福特公司不顧用戶的生命安全，繼續保留了這個缺陷。

面對這樣一份視人命如草芥的成本收益計算，陪審團大譁。他們一致裁定福特公司需要向原告賠償1.278億美元，其中284.1萬美元賠給受傷的格里姆肖，665萬美元賠給事故中去世的司機格雷，其餘的1.25億美元則是懲罰性賠償。不過，法官並沒有支持如此高額的懲罰性賠償，而是將其大幅削減到了350萬美元。儘管如此，這也比該州同期其他案件的最高懲罰性賠償額高了五倍。

雖然從性質上看，“格里姆肖訴福特案”僅僅是一起普通的民事案件，但由於其產生的社會影響巨大，因而它成爲了後續一系列法律制度變革的重要推手。

第一，它直接確立了產品責任訴訟中懲罰性賠償的可能性。在此之前，美國法院在處理涉及產品責任的案件時，通常根據填平原則來處理賠償，賠償金的數量一般不超過損失。而在“格里姆肖訴福特案”中，福特公司的惡劣行爲引起了陪審團的公憤。爲了對這種行爲進行懲罰，陪審團一致認爲福特在補償受害人的損失之外，還必須支付額外的賠償金。儘管後來在法官的干預之下，最初由陪審團制定的天價賠償方案並沒有實施，但懲罰性賠償制度本身則得到了確立。這向那些將利潤置於安全之上的企業發出了一個強烈的信號，讓它們認識到可能要爲自己的行爲承擔嚴重的後果。

第二，它也推動了產品安全事故中的嚴格責任規則。原先，產品責任訴訟要求原告證明製造商的疏忽或失職。然而，在該案之後，人們認識到在和企業進行訴訟時，個人通常處於弱勢的位置，要舉證其失職通常十分困難。因而在該案之後，嚴格責任規則就逐步取代過失責任規則，成爲了處理產品責任問題時的通用規則。也就是說，一旦某企業的產品引起缺陷引發了事故，則無論其犯有何種主觀過失，都需要爲事故承擔責任。

第三，它也間接推動了產品安全監管的完善。由於該案的產品責任問題涉及安全標準問題，因而在該案之後，美國的監管機構相繼出臺了一系列針對車輛質量的安全標準，並大幅強化了對車輛質量的監管。這些工作都爲保障後來的道路安全起到了重要的作用。

第四，它也倒逼了產品召回制度的完善。雖然針對問題產品的召回制度由來已久，但長期以來，由於消費者對產品安全問題並不敏感，所以企業嚴格執行這一制度的動力並不大。而通過“格里姆肖訴福特案”等案件的審理，美國公衆對產品安全和追究企業責任的重要性的認識得到了大幅提升。這使得他們在發現產品問題時有更大的激勵對其生產者進行問責。由此，企業就不得不在產品質量問題上花費更大的精力，並在發現問題時嚴格執行召回制度。

從制度變遷的角度看，“格里姆肖訴福特案”具有很多啓發意義。新技術對舊制度提出的挑戰可能是多方面的，但在現實中，各種制度之間通常是相互糾纏、相互影響的，因而在進行制度變遷時，經常會遭遇“牽一髮而動全身”的問題。這時，如果單獨改變其中的某一項制度，將可能產生過大的成本；而如果要求同時調整多項制度，則會面臨巨大的協調問題。

那麼，在這種情況下，應該如何打破惰性，促進制度的調整呢？一種可能的選擇就是以典型事件爲契機，圍繞事件所揭示出的問題來進行制度變遷。正如我們在“格里姆肖訴福特案”中看到的那樣，典型事件的出現能有效地轉變公衆對於新舊制度的看法，從而爲制度變遷提供有利的民意基礎。與此同時，事件產生的壓力也可以對相關的利益主體產生很好的倒逼效應，從而促使它們主動地參與制度變遷的過程中來，比較有效地破解制度變遷中的協調問題。從這個角度看，典型事件對於制度變遷而言是彌足珍貴的。與技術相關的各方利益主體應當儘可能抓住這些事件，利用它們爲契機來推進制度的調整。

《紅旗法案》的再審視

1865年時，英國曾經出臺過一個著名的《道路機車法》（TheLocomotiveAct）。該法律對當時新發明不久的汽車的上路條件作出了很多規定：

“首先，（機車）需僱用至少三名工作人員駕駛或引導鐵路機車，假如後方附掛之載貨或載人車廂數量超過兩個，需額外僱用一名工作人員負責管理附掛車廂。

第二，前述之其中一名工作人員，當車輛行進期間，需在車輛前方不得少於六十碼間距徒步行走引導車輛，以及需手持明顯可見之紅色旗幟、需警告車輛附近之騎士與馬車駕駛、如有必要需警示車輛駕駛停止行進、需協助馬匹與馬車之交通。”

由於這部法案提到的紅旗讓人印象深刻，因此在很多時候，這部法案也被稱爲《紅旗交通法案》或《紅旗法案》。

在現在看來，《紅旗法案》的內容實在是荒謬至極。很多人都認爲：汽車本來就是來提升運輸速度、減少人力使用的，現在作出了這麼一個規定，不就是把提上去的速度又壓回去，把省掉的人力又加回來了嗎？這簡直是徹徹底底反效率、反進步的一種行爲！在這種認識之下，現在很多討論創新的文章都會把《紅旗法案》作爲反面典型，時不時拉出來批判一下。而關於這部法案的由來，也衍生出了很多的解讀。其中最有名的一種就是這部法案是由馬車伕集團策動的，其目的就是要扼殺汽車這種新發明。

儘管上面這些觀點乍聽之下非常有道理，但在歷史前提上卻存在着重大的問題。衆所周知，世界上的第一輛汽車是德國人卡爾·本茨（KarlFriedrichBenz）在1885年發明的，正式上路則是幾年之後的事情，而傳到英國的時間則還要更晚。在這種情況下，英國又怎麼會在1865年就出臺了一個法案來限制這個二十多年之後的發明呢？

這個問題的答案其實很顯然，那就是：《紅旗法案》所針對的其實根本不是我們熟悉的內燃機驅動的汽車（Automo－bile），而是由蒸汽機驅動的蒸汽機車（Locomotive）——事實上，這個法案的標題就已經說明了這一點。這種蒸汽機車是法國工程師尼古拉斯·古諾（NichoalsCugnot）在1769年發明的。儘管不少人認爲這種車輛可以被視爲現代汽車的雛形，但其實無論功能還是外形上，它都和汽車存在着很大的差別。和內燃機相比，蒸汽機的熱效率十分低下。即使蒸汽汽車裝備了龐大的動力裝置，事實上能夠產生的能量非常有限，行駛速度其實非常緩慢，每小時只能行進幾公里。由於在發動這種機車時需要加熱蒸汽，因而它需要的發動時間會非常久。如果完全“冷啓動”，那麼整個過程大約需要四十多分鐘。不僅如此，這種機車的安全性也十分堪憂，車前的那個大蒸汽缸經常會發生意外的爆炸事故。

正因爲蒸汽機車有如上這些特點，所以在現實中，人們經常會用人力牽拉來輔助機車的啓動，並且在車上配備專門的安全員，以應對可能出現的爆炸事故和其他意外。在機車行進時，爲了防止意外事故傷及周圍的行人，安全員通常會驅趕行人，讓他們和車輛保持一定的安全距離。從這個角度看，《紅旗法案》中的相關規定，其實只不過是對這些慣例的一個法律確認而已，其本身是具有相當的合理性的。

那麼，《紅旗法案》是不是如傳說中的那樣，是在馬車伕羣體的壓力之下制定的呢？事實並非如此。從當時的歷史記錄看，最賣力推動這部法案的羣體其實是鐵路運輸公司和私人道路所有者。事實上，相比於馬車伕集團，這兩個集團都有更大的激勵來阻礙汽車的上路。前者的目的自不用說，畢竟後者如果成長起來，將有很大的可能搶佔自己的一大塊市場；至於後者，他們不願意讓汽車上路的原因則更直接——畢竟這些大傢伙實在是太重了，好不容易修好的路讓它們一走，折舊就會大幅加速。同這兩大集團比起來，馬車伕們雖然也有一定的動機阻礙汽車的上路，但顯然無論是在激勵，還是力量上，他們都要比前兩個集團小得多。要說馬車伕們策動了法案的出臺，其實並不符合事實。

綜合以上幾點，我們不難看到，《紅旗法案》其實並不像傳說的那樣，是一部由代表舊技術的利益集團策動、由政府倉促出臺的、阻礙新技術發展的惡法。實際上，情況可能正好相反，由於它很好地理清了新技術發展和傳播過程中可能出現的問題，並對它們的處理提出了指導，因而在相當程度上減少了推廣新技術的交易成本。按照這個標準，它更有可能是一部良法。

需要指出的是，拋開法案的具體內容，《紅旗法案》的出臺其實也爲協調新技術產生所帶來的各種矛盾提供了一個良好的範例。在此之前，不同利益主體在產生分歧時，經常會選擇以暴力方式來表達自己的訴求。比如，在第一次工業革命時期，機器搶佔了工人的就業機會，工人們就砸毀機器作爲迴應，由此產生了很多暴力事件。很顯然，相比於這種“誰拳頭大聽誰”的解決方法，由各利益集團分別陳述觀點、進行遊說，再由政府作爲中間人來進行協調並出臺法律進行規範的方法，可能要穩妥得多。

雖然從短期看，這種協調模式可能會對技術的發展起到一定的阻礙作用，但它卻可以很好地將技術創新所產生的負外部性內部化，從而大幅減少創新的阻力。從長遠看，這不失爲是一種更爲穩妥的發展思路，也可以成爲檢驗創新本身究竟是否有價值的一個標準。畢竟，如果技術創新得來的淨價值增量是正的，那麼即使補償了負外部性，它也應該爲創新者帶去正的價值。

事實上，歐美后來的發展也說明了這一點。從19世紀後期開始，這些國家出臺了很多類似的管制法案——其中的一些和《紅旗法案》一樣，不久後就被停止了；而其中的另一些，如《反壟斷法》則一直被沿用到了現在。儘管這些法案都曾經被抨擊爲是惡法，但客觀地說，在有了它們之後，像“盧德運動”那樣針對技術變革的社會運動就很少出現了，而與此同時，技術的進步速度則遠遠超過了過去。

回到未來：如何應對無人駕駛的挑戰

俗話說，歷史不會重複，但是會押着自己的韻腳。雖然從技術角度看，無人車和現在的汽車存在着很大的差異，但它們所涉及的制度問題是十分類似的。比如，現在出租車司機和無人汽車之間的矛盾其實只不過是馬車伕和汽車司機之間的矛盾在現代的翻版，無人車的產品責任問題也只不過是汽車產品責任問題的推論。從這個意義上看，雖然針對汽車設計的各種制度可能不再適用於無人車，但設計與汽車相關的制度時的各種經驗卻可以爲我們設計無人車的相關制度提供有益的啓發。

我們可以在將來積極探索、推動一些無人車企業對出租車司機的利益補償機制。這些機制也會起到很好的示範作用。比如，無人車企業可以考慮從營業收入中抽取一部分，用以補償因無人車推廣而受損的出租車司機，並出資對他們進行轉崗所需的職業培訓，這樣就可以有效對衝由無人車引發的“技術性失業”的衝擊力。在具體的制度設計上，可以考慮由地方政府出面，組織無人車企業與認爲自己將受到衝擊的司機代表進行直接的對話，同時聽取兩方面的聲音，促成雙方在利益補償問題上達成一定的共識，然後再通過出臺政策或法規將這種共識固定下來。如果類似的制度被證明爲行之有效，則可以進一步推廣。我們在經過一系列的探索和試錯之後，就可以建立起一套普適性的新制度。

總而言之，雖然無人汽車，以及未來的種種新技術總會給我們的制度帶來新的挑戰，但如果我們認真從歷史中汲取經驗，用科學的方式推進制度變遷，就一定可以建立起最適合技術發展的制度環境。

陳永偉經濟觀察報專欄作家

《比較》研究部主管