陸銘：向心城市與城中村 | 城中村和流動兒童教育主題研討會回顧

2023年春運期間，億萬人的遷徙大劇重演。同時引起關注的，還有人們春節返鄉置業需求上升。這不禁讓人困惑，疫情三年後，城市的吸引力是否已經減弱了？當前我國人口流動的趨勢究竟如何？城市對城中村與流動人口相關改革重點又有哪些？

於2022年12月29日舉行的城中村與流動兒童教育主題線上研討會，由廣東省千禾社區公益基金會、招商局慈善基金會、上海聯勸公益基金會、新公民計劃、澳門同濟慈善會北京辦事處、上海真愛夢想公益基金會、深圳壹基金公益基金會（以上機構均爲資助者圓桌論壇“流動兒童議題小組”成員，排名不分先後），聯合“流動的中國”研究網絡、廣東省美麗關愛慈善基金會、禾平臺共同舉辦，會上，上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘教授發表開題演講——《向心城市與城中村》，可以作爲上述問題的回答以及改革建議。

以下是陸銘教授的發言整理，經本人審定。本次研討會直播回放，歡迎進入千禾社區基金會視頻號收看。

核心觀點：

·人口向沿海、大城市 （都市圈） 和中心城區的集聚，將是長期趨勢。過去10年，中國城市化和人口集聚的速度在加劇。新冠疫情並不會逆轉這個趨勢。

·當前中國已經進入到以服務業發展爲主的階段，服務業的就業比重已經達到48%，而服務業的發展，整體上會進一步強化中心城市的人口集聚作用。

·城中村的存在爲城市提供了便捷、便宜、多樣的生活。城中村與周邊社區的融合，更有利於推動外來人口在城市裡的學習效應，助力他/她們實現個人收入和階層躍遷。

· 理想中的城中村改造，應該是更加安全、包容、多樣、平等的。“拆”和“趕”都不是長久解決問題的方式。

·適應當前人口流動和現代化趨勢，我們要不斷呼籲，加速深化戶籍改革、土地隨人口流動配置、加大流動兒童子女教育投入的改革進程。

陸銘教授新書《向心城市》

人口向沿海、大城市（都市圈）和中心城區的集聚，將是長期趨勢

感謝資助者圓桌論壇的邀請。今天我是接了一個命題作文，主辦方希望我在活動一開頭把關於城市發展和人口流動的道理和規律講明白。那我今天演講的主題是“向心城市與城中村”，它來自我最近出的一本書叫《向心城市》，在這個書的封面上我講了一句話：“中國正在經歷一場經濟和人口的空間大變局”。

從人口流動的方向來講，我們通過對比第七次人口普查和第六次人口普查的數據發現，中國的人口仍然持續在從農村向城市、尤其是向沿海城市流動，再從小城市向大城市流動。有一些城市出現了人口從外圍郊區和農村向中心城市、中心城區重新集聚的一種趨勢。

那麼這就需要讓我們去想，人口流動爲什麼會呈現這樣的趨勢？以及這種趨勢會不會長期持續？很多人都覺得這是個趨勢是暫時的，認爲中國的城市化已經發展到一定程度，接下來沒有動力了，然後未來的趨勢都是大家回老家。這種觀點，在當前中國，仍非常流行。

圖/人口普查數據分析：人口向沿海、大城市（都市圈）和中心城區集中（1）

圖片來源/李傑偉等，“城市酷想家”

從數據上看是怎樣呢？上圖中表示的是“七普”和“六普”十年期間地級市和直轄市層面的人口變動。紅色和黃色的地方爲人口正增長，藍色和綠色的地方爲人口負增長。

大家可以看到，人口正增長的地區主要有兩類：一類是沿海地區，尤其是京津冀、長三角、珠三角地區；再一類是中國中西部和東北的大城市周圍，其中最爲典型的是東北地區，除了長春、瀋陽和大連以外，其他城市人口都是負增長的。

圖/人口普查數據分析：人口向沿海、大城市（都市圈）和中心城區集中（2）

圖片來源/李傑偉等,“城市酷想家”

如果我們再進一步看數據，一些地方已經出現了人口向中心城區集中的情況。例如最右上邊的箭頭是哈爾濱，我們看哈爾濱整個城市的人口其實是負增長的，但是哈爾濱中心城區的人口是正增長的。這種情況，我稱之爲“集中式收縮”。

今天人口的增長趨勢可以從兩個角度來概括：

第一，就是剛纔提到的“分化”，就是不同地區已經明顯分化出人口增長的區域和人口減少的區域，人口不斷在向沿海、大城市（都市圈）和城市的中心城區集中。需要注意的是，其實每一個城市羣內部，哪怕像長三角、珠三角，這些總體上人口大幅度增長的城市羣，內部也已經分化成了人口增長的區域和人口減少的區域。在城市羣的外圍，比如京津冀地區的河北，長三角地區的蘇北、皖南，廣東的粵東、粵北、粵西，這些地區的人口也是負增長的。

第二，人口的增長趨勢在空間上是有規律的。一個地方越是距離沿海地區近，越是距離大城市近，它的人口增長就越多。如果一個地方既不是沿海，又不是大城市附近，或者是在沿海地區但遠離大城市，那麼人口就是負增長的。

從數據上看，中國今天大約40%的地級市出現了人口負增長，其中一半是中心城區仍然能夠實現人口正增長、外圍是負增長，而另外一半連中心城區人口也是負增長的，外圍更加不用說了。

這個趨勢是會持續還是會逆轉？這就回到開頭的大家爭論的問題：中國城市化速度是不是放慢了，城市化是不是要見頂了？我可以告訴大家，從數據上看，中國城市化的進程並沒有放慢。在過去10年，人口向少數地區集聚的速度是更快了。其中最典型的還是東北，2000-2010年期間東北地區人口負增長200萬，過去10年負增長是1000萬。

圖/親子與城市的互動

圖片來源/視覺中國

城市發展的分享、匹配、學習效應，加速了人口向城市的聚集

爲什麼城市人口依然在加速集聚？主要的原因，是現代經濟的增長有一個高效集聚的空間分佈特徵。也就是說，經濟增長必然帶來人向城市的聚集。全世界範圍之內都會出現這樣的一個特徵。因爲城市在經濟發展當中，存在分享、匹配、學習三個效應。

分享，不管在微觀層面的企業投資，還是在宏觀層面的城市基礎設施和公共服務的投資，人口的集聚都可以去分攤這些投資的成本，可以產生更高的經濟集聚效應。

匹配，是指在一個比較大、人口比較多的城市，僱員可以更加高效地找到適合自己的企業，企業和僱員可以比較高效地匹配。在經濟學研究中，不僅在勞動力市場上存在這種匹配效應，甚至在婚姻市場上也講到，一對夫妻在大城市找工作的時候，更加容易找到夫妻雙方都滿意的工作。在消費領域，大城市也有更好的、更加多樣性的服務消費；當進入到一個經濟發展比較高水平的階段以後，人們也會因此到大城市去以滿足自己的消費偏好。

另外就是學習效應。在經濟學裡講到學習效應有兩大機制。第一個機制是人力資本外部性。我們在大城市裡生活，周邊有很多大學生、高技能勞動者，就產生一種相互學習的效應，有時我們也稱之爲知識的溢出。

圖/江蘇理工學院2022秋季招聘會

圖片來源/視覺中國

第二個機制是技能互補，這一點尤其重要。國內傳統上有一種非常錯誤的思想，覺得我們可以用時間來換結構——大家認爲，隨着經濟發展水平的提高，大城市的產業結構升級以後，對於所謂低技能勞動力的需求會下降。因此很多人認爲實施戶籍制度改革是沒有必要的，只要再等一等，這些低技能的、教育水平並不高的勞動力就會離開大城市。

但是，經濟學家們、包括我本人的研究充分證明：隨着城市產業結構的升級，一個城市不同教育水平的勞動力之間是有強大的互補性的。這種互補性體現在：第一，在生產環節，即使在一個高技術的工廠裡，也需要輔助性的崗位，比如保潔人員、保安人員。第二，在日常生活環節，一個城市人口的收入水平越高，越容易出現家庭生產的外包，比如原來在家自己做飯的，現在到外面去吃飯了，或者至少要叫個外賣。這樣一來，在生產和生活兩個環節，就同時產生了對教育程度並不高的勞動力需求。

“爲什麼外地人越管越多？”這個問題很多政府部門想不明白。有的地方實施了較強的人口管制政策，結果發現，如果行政力量真把人口數量管住了，就會出現居民生活的各種不便。因爲服務崗位的價格提高，居民的生活成本就會相應提高。

中國很多城市已經進入到了後工業發展階段，越來越多的崗位都在服務業，而相比於傳統制造業，服務業崗位本身就具有更強的學習效應。

圖/服務貿易與市場

圖片來源/視覺中國

在傳統制造業裡，員工在工廠裡面只需要跟機器打交道。哪怕完全不會社交，一個新手經過幾天培訓就可以上崗。而在服務業裡，比如化妝、着裝、與人溝通的言談舉止等這些都變成了非常重要的技能，而這些都不是靠學校教出來的，它需要你在城市裡不斷積累生活經驗。我們的研究就發現，對於外來人口，他/她進入到城市裡的年齡越早，越能適應城市的生活，從而越有可能進入收入比較高的服務業崗位。

反過來，大家可能會問，爲什麼不能去發展農村和小城市，讓勞動力與人口流動的趨勢放緩甚至逆轉？大家往往會忽略一點，就是在一個統一大市場當中，人口會向收入更高的地方流動。

在人口流入的大城市，勞動力需求受到產業結構升級、技能互補性等影響，它的收入相對在農村來說比較高。而在農村和小城市，它的產業結構往往會受到地理、資源和需求的約束。因此，“回老家”往往會觸碰到天花板效應。而在人口流入地，則有很大的需求效應。

這就解釋了，爲什麼大家懷抱着美好的願望去幫助農村、幫助小城市、希望讓人口迴流，卻往往事與願違。不是說我們不要幫助農村。而是要清楚，在我們幫助農村的時候，城市（特別是大城市）所創造的勞動力的就業崗位和收入水平是更高的，最後，人口還是持續地向人口流入地去流動。

當前中國已經進入到以服務業發展爲主的階段，服務業的就業比重已經達到了48%，而製造業的就業比重只有18%，而且製造業的比重在持續下降。像生產性的服務業，它需要知識和信息的交流，這就會進一步強化中心城市的集聚效應。而像生活服務業，我前面講到往往是人多的地方、收入水平更高的地方，會爆發出更多的生活服務業的需求。所以，服務業的發展，整體上是會進一步強化中心城市的人口集聚作用。

圖/城市街頭的快遞員、外賣員

圖片來源/網絡

後疫情時代，大城市會迎來更快發展

黨的二十大提出中國要實現人口規模巨大的現代化。當前中國人口已經出現老齡化和少子化，要實現經濟和社會的持續發展，必須通過更加有效的利用和配置人力資源給經濟注入新的現代化動力。在這樣的背景下，2022年3月，中共中央國務院發佈《關於加快建設全國統一大市場的意見》，黨的二十大也提出要“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革”，這裡最爲重要的一個理論來源，就是要發揮中國人口超大規模的規模經濟效應。

二十大還提出要“以城市羣和都市圈爲依託，構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設”。我個人認爲這句話可以用三句話來解釋：

第一，城市化水平不斷提升，人口持續向中心城市及周邊範圍集中。

第二，一些超大和特大城市進入到與周邊中小城市連片發展的都市圈狀態。比如2022年8月廣東省提出要建設5個都市圈，其中重點是廣州－佛山、深圳－東莞、還有珠江西岸。都市圈，實際上就是一種城市人口集聚的結果。

第三，縣城分類發展。2022年5月中共中央國務院印發《關於推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設的意見》後，坊間出現很多誤解，以爲我們要終止人口向大城市集聚的態勢，去鼓勵縣城發展了。其實不是這樣的。文件分5類引導縣城發展：打頭的第一類就是大城市附近的縣城融入都市圈發展，比如上海周邊的崑山，人口已經達到 200萬，融入上海的都市圈。第二類是產業有特色的縣城，比如浙江的一些縣城，山東的一些縣城，製造業非常有特點。第三和第四類分別是農業主產區和生態保護區的縣城，第五類是人口負增長的縣城。其實後三類的縣城，往往人口增長的態勢不強勁，甚至有可能是人口負增長。所以縣城也呈現出分類發展的態勢。

圖/粵港澳大灣區主要城際鐵路網

圖片來源/網絡

社會上一些聲音認爲，後疫情時期，城市會受到一個巨大的衝擊，就像我們在疫情期間所看到的那樣，似乎城市的人口規模和人口密度不重要了。我們用研究結果告訴大家，這不會發生。原因並不複雜——人性沒有變。

二十大講，我們要追求物質文明和精神文明相協調的現代化。人只要追求物質文明，收入水平不斷提高，就會有新的需求爆發出來。而這個需求爆發出來在什麼地方？往往在藝術、文化、體育、娛樂、休閒等這些和精神文明有關的領域，這些領域都是服務業。今天的中國已經到了後工業化時代，只要這個時代一到來，城市人口集聚的趨勢就不會發生變化。

我們也經常被問到，技術的發展，比如疫情期間很多日常生活與工作的線上化，是不是意味着人口集聚、人口密度、城市都不再那麼重要了？我這裡可以斬釘截鐵地回覆大家，不會的。

首先，疫情期間的現象是短期的。第二，從技術對於就業的影響來講，我們的互聯網技術、人工智能技術，它替代的就業往往是在製造業。而在服務業裡，這些技術正在創造大量就業崗位。比如近年興起的平臺經濟，各種快遞平臺、網約車平臺，都是技術推動在服務業中創造就業崗位，這就是由於強大的勞動互補效應而創造了就業。所以這一輪的技術進步，它替代的製造業就業往往在中小城市，而它創造的就業往往在大城市，因此不僅不會削弱空間和人口的重要性，相反，它會進一步加強人口集聚。過去這20年，中國互聯網經濟幾乎從無到有，發展至高峰，但在這過程中大家並沒有看到人口疏散或者城市化進程終止。

圖/自動化工廠

圖片來源/央視新聞

城中村是外來人口個人躍遷的起點；城中村改造需要安全，包容，多樣，平等

城市人口增長，必會帶來土地需求的增長。由於我們城鄉二元的土地制度，所以城市的集體用地中就產生了大量的住房。它有一個正面的影響，讓本地的村民、城中村、本地業主實現了共同富裕：有的是通過住房的租金，有的是通過發展產業，形成了共同富裕的一個機制，共同分享了城市化的紅利。

而對於外來人口來講，城中村實現了外來人口落腳的功能。它是一種低成本的城市化推進過程。

有人認爲中國城市的城中村有點像其他國家的貧民窟，我認爲並非如此。中國城中村裡面的人口流動性非常強，外來人口中包括一些剛畢業的大學生或者剛進入城市的年輕人，職業起步階段在城中村裡住幾年、或者幾個月。而且由於城中村內的產業比較興旺，有些人甚至在城中村積累了自己人生的第一桶金。所以不能簡單粗暴的把城中村和“貧民窟”、“髒亂差”、“犯罪集中”等同起來。

城中村實際上是外來人口個人的收入和職業躍遷的起點，這一點我覺得需要爲城中村去正名。

與此同時，中國的城中村還有另外一個特點。一些發展中國家的貧民窟，它是跟富人區一牆之隔。貧民窟裡的人，可能會在酒店裡做服務員，他就住在貧民窟，白天到酒店工作。但中國的城中村不是這樣的。以廣州的城中村爲例，大量城中村是嵌入在城市的中心城區。因此，城中村的存在爲城市提供了便捷的、便宜的、而且多樣的生活。它與周邊社區也是融合的。

圖/改造後的楊箕村

圖片來源/邵一弘

我自己本人非常喜歡去逛逛廣州的城中村，喜歡那裡的煙火氣，我相信大家也都去過。城中村與周邊社區的融合，更有利於推動外來人口在城市裡的學習效應，來實現人們的收入和階層躍遷。

我們的城中村一直在進行改造。我個人認爲，在改造過程中要避免幾個問題：

第一，要避免改造過程中出現社會學和城市科學裡經常提到的“紳士化”的問題。這樣導致大幅度擡高居住成本，把相對低收入的階層從城市現有的居住空間擠出，最終提高城市的生活成本。

第二，在一些人口密集的地方，居住成本提高以後，要麼會導致服務成本提高，要麼會導致服務短缺。我在上海的時候瞭解到，在上海最中心的一些高檔小區，很難找到家政服務員，因爲市中心缺乏周邊低成本、能容納家政服務員羣體的生活空間。

第三，城中村的改造、搬遷，導致服務人口住到更遠的地方去，通勤很不方便，對城市便捷和緩解交通擁堵問題也是不利的。

第四，中國的城中村改造有時候會採取“徵遷”的方式，它可能會導致一種新的城市內部財富和收入的不均等。

圖/理想的城中村改造：安全，包容，多樣，平等

圖片來源/網絡

我個人心目中理想的城中村改造，應該是更加安全、包容、多樣、平等的。改造的主要目的是爲了去提升城中村中居民的生活品質，讓城中村更加有序、更加清潔、更加宜居。

所謂更安全，除了關於犯罪和社會治安問題以外，還包括要避免因人口密度過高而造成的各種安全隱患，比如消防問題、比如公共衛生問題。例如2022年底廣州城中村因人口高密度而快速爆發新冠疫情，但有利於疫情防控的社區建設，並不是把城中村一拆就結束了，把外來人口一趕就結束了，這是非常簡單粗暴、沒有長遠眼光的做法。更包容，是指對於不同的收入，不同的身份人羣，要更加包容。更多樣，指針對不同的文化背景、消費習慣，城中村也能提供更加多樣的服務和消費。更平等，指從城市整體收入的均等化、公共服務的均等化、社會身份的均等化方面，要能夠促進不同人羣，特別是外來人口平等生活環境的打造。

當前人口流動趨勢下的政策建議

一、深化戶籍改革，再快一些，門檻再低一些

從中國改革的趨勢來講，深化戶籍制度改革一定是會成爲一個長期的趨勢。

中央層面已經意識到，經濟發展尤其是區域經濟發展要順應規律，所以在人口流動問題上，一直在提深化戶籍制度改革。從學者角度來講，我仍然希望能夠再更加快一點。

現在的政策提出的，就是要推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，其中也提出要確保以社保繳納年限和實際居住年限爲積分落戶的主要標準。而且還要敦促在一些大城市要增加積分落戶的名額，探索推動在長三角、珠三角等城市羣率先實現戶籍准入年限同城化累計互認。最後建立成一種公共資源按照常住人口規模來進行配置、常住人口能夠平等共享公共服務的制度。達到這一點，實際上就實現最終國內人口的暢通、自由流動了。

當前的改革焦點，就是人口在 500 萬以上的大城市的戶籍制度改革，加快長期穩定居住和就業人羣的落戶進程。城鄉間和地區間更爲自由的人口流動，可對衝人口紅利總量下降的負面影響，緩解城市（特別是發達地區的大城市）的勞動力短缺。

圖/上海夜景

圖片來源/澎湃新聞

二、地隨人走，增加租賃房土地供應

第二方面就是土地。現在，土地供應隨着人口流動方向去配置已經成爲趨勢。中央層面也提出要增強土地管理靈活性，要推動土地計劃指標更加合理化。城鄉建設用地指標使用由省級政府來負責。

當前中國也正在探索建立全國性的建設用地和補充耕地指標跨區域交易機制。也就是說，在人口流出地，如果它的基礎設施、建設用地出現閒置，甚至未來出現包括宅基地閒置，可以把它復耕爲耕地。它所產生的補充耕地的指標，實際上是一個建設用地指標，可以跨地區的進行交易和配置。這樣一來，就可以在人口流入的地方增加土地和住房的供應，來順應新市民和大學生的需求，尤其是租賃房的土地供應。

圖/新 建 樓 盤

圖片來源/視覺中國

三、加強流動人口子女的教育投資

我們要切實地看到中國的人均受教育年限還太低。我國當前人均受教育年限大約在十年左右，但是發達國家都在十三到十四年。當前由於老齡化和少子化，中國需要爲步入高收入國家做準備，建議儘快推行12年義務教育，或者至少是提高它的普及率。

實際上重點就是要提高農村戶籍兒童的教育水平。在農村戶籍兒童當中，當前存在大量或留守或流動的狀態，應該成爲我們當前政策的焦點所在。其中最爲重要就是在人口流入地，要增加教育基礎設施的供應，促進外來人口子女的教育均等化。其中尤其重要的是加大學校的建設。

而且未來隨着十二年義務教育的普及，在人口流入地，特別是在特大和超大城市，將面臨大量新增的高中階段教育需求，還要加大對於高中階段的、不管是職業教育還是普通高中的學校建設。

圖/流動家庭返鄉

圖片來源/澎湃新聞

四、收縮城市和農村減量規劃

一些條件比較好（比如一些發達大城市周圍的農村）的人口流出地，當前的改革趨勢就是實現集體經營性建設用地入市。樂觀預期，這個改革應該從試點走向逐漸鋪開。

一些人口流出更多的地方，要考慮基礎設施減量，把建設用地指標跨地區交易，而人口流出地本地隨着留守人口的減少，公共服務適度向中心城區集中以提高公共服務的供給效率和質量。

最後就是農村土地要深化改革。二十大提出要深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。根據二十大的精神，我想它的含義是保障進城落戶農民的合法土地權益，而且要鼓勵依法、自願、有償的土地轉讓。

農業用地方面，當前的改革是所有權、承包權、經營權三權分制。宅基地未來的改革方向，應該要賦予農民更加完善的宅基地相關權益，保障農民能夠實現對於宅基地及附屬財產的交易和受益權。

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