盧鋒：美方爲何在亞太經濟合作峰會前夕大談印太戰略？——耶倫財長印太政策演講折射對華地緣經濟戰略訴求

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作者|盧鋒（北京大學國家發展研究院教授）

從奧巴馬政府中經特朗普再到拜登總統，過去7-8年美國對華政策經歷可稱爲“否定之否定”的兩階段調整。迴歸聯手盟友夥伴的結盟策略作爲拜登對華政策三大要點之一，在美國印太戰略架構設計中表現得尤其突出。美方現行印太戰略的基本定位和佈局，在地緣政治方面以建構“四方安全對話（QUAD）”爲主軸，在經濟領域則表現爲創建印太經濟框架IPEF並大力調整協調該區域美方盟友和夥伴經貿投資關係。耶倫財長11月2日在亞洲協會做有關“拜登政府印太經濟方針”演講[1]，系統闡釋其印太經濟政策設計邏輯和實施情況，對觀察美國對華政策及相關地緣經濟戰略設計邏輯有參考價值。

耶倫演講兩次提到美國一直是太平洋國家，但又強調印太區域是21世紀全球經濟以及美國增長和創新的中心，宣稱美國的接觸合作推動該地區釋放其巨大潛力，還鄭重其事地將上述格局稱作構成她演講現實形勢的大圖景（the big picture）。印太區域經濟的全球重要性毋庸置疑，然而耶倫強調這一點顯然並非提示這個世人皆知的事實，而是要強調美國在印太更大區域背景下設計針對中國崛起戰略的地緣政治訴求。印太（the Indo-Pacific）概念一開始就具有特定地緣政治含義，幾十年前美西方學界醞釀和討論時就有針對中國進行戰略牽制與博弈的用意背景，近年美西方對華政策立場轉變後這一概念自然受到青睞：特朗普政府接受日本安倍政府“印太戰略”概念，拜登政府設置“印太事務協調員”專崗並任命民主黨對華政策關鍵人物、前助理國務卿坎貝爾擔任協調員，推進該領域政策設計和實施。

耶倫演講時間點選擇，也折射其印太主題背後焦點是對華關係。2023年APEC領導人峰會即將於11月中旬在美國舊金山舉行，對拜登政府而言APEC峰會輪值主席國身份是宣揚和推進其地緣經濟和政治外交的有利機會。耶倫財長在APEC峰會前夕發表印太經濟戰略演講，其中有關美國與某些亞太國家經貿投資關係及美方相關政策方針敘事，自然有爲APEC峰會烘托和定調的意圖。然而在美國對華政策調整成爲區域經濟和地緣政治中心目標和關鍵訴求的背景下，耶倫演講內容明顯表達一個信息：更爲廣闊的印太地區纔是美國對華戰略設計更爲屬意的舞臺，她似乎不希望這一點被APEC峰會期間對亞太經濟合作議題的密集關注所遮掩。美西方印太戰略服務於其對華戰略，耶倫財長印太主題演講也多重摺射美方對華政策的核心訴求。

拜登政府對華政策“三合一”方針定義了耶倫演講涉華表述的基調。一是通過三大撥款法案加大國內投資試圖夯實自身經濟基礎增強實力，同時在若干高科技領域實施“小院高牆”策略對我遏制打壓，即所謂“以實力爲基礎”的政策。二是不再延續特朗普政府過度倚重單邊關稅措施做法，轉而訴諸結盟制衡中國策略：爲此拜登政府不遺餘力動員盟國和尋求夥伴，採用各種協調和整合手段試圖平衡中國在區域和全球經濟範圍的特殊影響力。三是認識到與中國完全脫鉤對美方而言是不可承受之重，因而尋求與中國互利雙邊合作並在具有利益交集領域共同應對全球性挑戰。

給定我國幾十年開放經濟發展並與包括美西方在內的全球經濟深度融合的背景，美國把減少與我國經濟相互依存度作爲實施其地緣經濟戰略的關鍵環節。耶倫認爲實現美方上述目標的關鍵，是通過倡導推進所謂友岸外包（friend shoring）重組供應鏈提升韌性。在此背景下，目前包含十三個合作伙伴國與涵蓋四成全球經濟體量的印太經濟框架（IIEF）爲構建美國屬意的多元化供應鏈提供了重要載體，耶倫認爲該框架推出的 “供應鏈協議（SCA）”對重構供應鏈提出了新規範和框架。耶倫並不諱言相關政策針對中國含義，她在演講中以汽車零部件和半導體作爲推進供應鏈重組的行業案例，指出美國正在越來越多從印度、越南和墨西哥進口，減少早先對唯一進口來源國中國的依賴。

耶倫作爲職業經濟學家出身的財經高官，對經濟政策闡述往往會提出一些新概念，如近年她把拜登政府經濟政策主要內容在理論上包裝成“現代供給側經濟學”。這次演講的某些具體表述也體現類似特點。例如她在推介美國印太地緣經濟戰略時多次採用（產品或服務的）多樣化或多元化 (diversifying, diverse)新概念。例如她把所謂友岸外包做法稱作“通過在廣泛的可信盟友與夥伴之間多樣化我們供應鏈選擇方式來加強經濟韌性”。把“去風險與多樣化”相提並論，認爲這兩點都可以藉由“國內投資與加強與遍佈全球的盟友和夥伴聯繫”來實現。她還宣稱伴隨印太區域經濟增長，美國“正在構建多樣化和可靠的供應鏈……”。多樣化和多元化是經濟學和管理學的常用概念，然而過去很少用於對供應鏈重組的描述討論，耶倫用這個中性概念顯然是力圖使得美國劍指中國的重構供應鏈政策在表述方式上淡化鋒芒。

出於類似考量，耶倫還試圖從合規律意義上解釋供應鏈重組減少對中國經濟依存度及產能轉移。她在提到某些行業減少對中國進口來源依賴現象時，認爲一個比較富裕國家自然會在較小程度上成爲最終組裝工序的生產基礎，因而中國如同日本上世紀80年代那樣也會面臨產能外部轉移的客觀趨勢。耶倫教授在這裡抽象掉一個重要事實：當年日本產業結構演變主要是經濟規律推動的過程，而正在發生的中國與外部經貿投資關係變化則受到美西方名爲去風險實則孤立化戰略的重要影響。

IPEF印太經濟框架涉及十多個區域內國家，可見美國印太經濟外交是全方位的，耶倫演講在雙邊關係題目下着重分析三個類型、五個國家的特殊作用。首先是作爲主要競爭對手的中國，她認爲美國對華戰略首先應該是嚴肅與清晰的經濟方針。她多方重申美國無意與中國脫鉤；強調美國並不追求完全孤立政策並迫使印太國家在中美之間選邊站，認爲那樣必然會造成顯著負面的全球影響。因而表示要發展雙方互利的健康雙邊關係，在多邊場合就氣候變化和低收入國家債務等廣泛議題進行合作。但是她也沒有忘記展示強硬立場：表示處理中美關係會確保國家安全利益和重視人權原則，用適當方式應對中方的所謂不公平經濟行爲包括對美國工人不利的非市場舉措、市場準入壁壘、對弱勢貿易伙伴壓制等等。

日本和韓國是美國區域內聯手應對中國的特殊盟友，耶倫演講簡略提到日韓的重要地位，強調拜登政府推動建立的三邊領導人峰會和明年將舉行的三邊財政會議，將其看作是美國與區域盟友集體努力去培育供應鏈韌性的具體事例。耶倫在闡述區域內雙邊關係着墨較多的是越南和印度這兩個美國極力拉攏發展爲新夥伴的重要國家。美國與印度建立了雙邊經濟和金融夥伴關係（EFP），耶倫認爲美印聯手提升供應鏈韌性重點之一是在關鍵和新興技術領域展開深度合作。另外美國期望與印度拓展應對全球挑戰的合作領域，耶倫對今年印度擔任G20主席國期間在推進多邊發展銀行改革和低收入及新興經濟體債務困境等領域合作表示讚許。觀察人士注意到，近年多位印度籍精英人士在世行、IMF等重要多邊機構擔任要職，顯示美西方樂見印度未來在全球多邊治理領域發揮更大作用並試圖以此牽制中國快速上升的影響力。

美越關係已提升爲全面戰略伙伴（CSP）：過去30年兩國貿易年均增長近25%，達到2022年的1400億美元[2]。耶倫演講傳遞的信息是：美國期望越南在包括半導體等製造業發揮區域主要合作伙伴作用，爲此耶倫明確認定越南是友岸外包的重要選項，演講中特別提及美國安可科技(Amkor Technology)上個月在越南投資設立測試封裝工廠（a test and assembly plant）、新思科技(Synopsys)和美滿科技（Marvell）在越南設立新的半導體設計中心（new semiconductor design centers）等投資案例。耶倫還透露美國官方提供配套融資與越南政府以及私營企業合作展開員工發展培訓，美國試圖賦予美越合作具有全面系統性（more holistic support），包括推動越南加入國際夥伴羣體（IPG）和宣佈公平能源轉型夥伴（JETP）關係幫助越南從化石能源向清潔能源轉型。

耶倫演講傳遞美方對華政策與印太戰略推進思路與動態值得關注，對此我方或需採取相關應對政策。首先是在即將舉行的APEC峰會期間，美國可能會利用其主辦國地位突出其重視的友岸外包、提升供應鏈韌性等議題。從耶倫演講看，美方或刻意從中性角度闡述這類地緣經濟戰略議題內涵，由此減少各方對其真實意圖質疑從而助推其戰略實施。美方可能會延伸APEC傳統議題邊界，在亞太與印太地緣經濟結合部上找題目做文章，邊際引入與美方戰略呼應的議題。對此我方需心中有數並在全面澄清實質關係基礎上闡述中方立場。

拜登政府近年推進印太戰略尤其是在動員老盟友和爭取新夥伴方面動作頻頻，耶倫演講有助於我們更好認知美方相關策略用意。我國在全球供應鏈中的特殊地位和重要性在可預見未來難以被替代，近年在中美關係生變背景下我國經濟尤其在供給側仍保持了活躍而強有力的產業升級能力。不過我們不應忽視美方不遺餘力爭取區域內等新夥伴的長期潛在影響，對此需有前瞻性思維與憂患意識。我方需在透徹瞭解美方長期策略與實施方法基礎上，進一步主動改進與加強被美國視爲盟友與夥伴的域內國家之間經貿聯繫與雙邊關係，對美方戰略產生反制效果。

另外可務實推進中美互利合作。耶倫演講和近年雙方較量和磨合過程都顯示，受多方面現實因素制約美方無法承受與中國經濟全面脫鉤代價。近來美方在不同場合表達希望與我國在雙邊與多邊領域增加合作，這類表態無疑具有某些策略性動機，然而也不完全是虛文假意的煙霧彈。我方應以自身根本利益與全球發展全局利益爲出發點，理性評估識別雙邊互利合作的可行議題與現實領域並主動推進。今年上半年受美方政治化處理氣球事件等因素影響，中美關係陷入僵持並對落實去年底兩國首腦巴厘島峰會共識帶來干擾，近來隨着兩國高官互訪雙邊關係回暖，我方可利用目前較有利時機主動出牌推進必要合作。（2023年11月4日）

註釋：

[1]Remarks by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen on the Biden Administration’s Economic Approach Toward the Indo-Pacific：November 2, 2023

[2]這個體量大約佔中美貿易總量規模接近兩成，越南對美人均貿易量已是中國同一指標的兩倍多。

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