林採宜：哪個省份對土地財政的依賴度最高？

本文作者林採宜爲中國首席經濟學家論壇研究院副院長，張菁爲中國首席經濟學家論壇研究院研究員。

1. 從全國口徑來看，我國對土地財政的依賴程度高達35.9%，若涵蓋相關間接稅收及隱性收入，政府的綜合財力對土地相關收入的依賴程度應當在四成以上。

2. 從各地方口徑測算，2021年我國各省市自治區地方財力對土地財政的依賴程度在25%至64%的區間，其中，江蘇、浙江、湖南以及中等收入水平的省份如湖南、安徽、福建等地對土地財政的依賴程度較高，北京、上海等一線城市由於其房地產市場逐漸轉向存量房，因此賣地收入不再是地方政府財政的主要來源。

3. 根據地方本級口徑，2022年1-7月國有土地使用權出讓收入銳減31.7%，從房地產市場供求現狀來看，存量房規模日益增長，增量房產供給和需求都在下滑，土地財政難以爲繼，如何開源節流，實現財政平衡是各地政府都將要面對的嚴峻功課。

一、 土地財政在政府全部財政收入中的佔比超過35%

我國政府的綜合財力主要由“四本賬”構成，即一般公共預算收入（50.3%）、政府性基金收入（24.3%）、國有資本經營收入（1.3%）和社會保險基金預算收入（24.1%）[1]。其中，土地財政主要與政府性基金收入和一般公共預算收入相關。

2021年，全國政府性基金收入9.8萬億，佔財政總收入比重爲24.3%，體量列爲財政收入總口徑的第二（圖1）。其中，國有土地使用權出讓金收入8.5萬億元，佔政府性基金收入比重爲86.7%（圖2），加上與土地相關的國有土地收益基金、農業土地開發資金收入，合計佔比88.9%，可以說目前政府性基金收入主要依賴土地財政。

2021年，全國一般公共預算收入20.3萬億，佔財政總收入比重爲50.3%，其中，土地相關的稅收收入包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅、房產稅、契稅等，合計2.1萬億，佔一般公共預算收入比重爲10.3%[2]。

從全國口徑來看，我國2021年對土地財政的依賴程度[3]爲35.9%（同比下降1.7%），因測算口徑未涵蓋房地產業相關的增值稅、所得稅等間接稅收，亦未包括政府通過抵押土地貸款等隱性收入，實際上我國地方政府財政對土地相關收入的依賴程度應當在40%以上。

二、 哪個省市對土地財政的依賴度最高？

從各地方的統計口徑測算結果來看，2021年我國各省市自治區地方財力對土地財政的依賴程度在25%至64%的區間，其中，江蘇、浙江、湖南對土地財政的依賴度均高於60%，分別爲63.54%、63.16%和63.16%；西藏、內蒙古對土地財政的依賴度低於30%，分別爲28.71%、25.29%[4]。

除財力雄厚的江蘇、浙江之外，湖南（63.16%）、安徽（57.40%）、福建（57.94%）等中等收入水平的省份對土地財政的依賴程度較高，而北京（40.53%）、上海（41.15%）等一線城市的土地財政依賴度相對較低，其原因是因爲這些城市的房地產市場交易逐漸轉向存量房，因此地方財政對賣地收入的依賴度沒有那麼高。以北京爲例，2021年北京商品住宅成交27.77萬套，其中二手住房成交19.11萬套，佔比近七成[5]。

三、土地財政難以爲繼

截至2021年底，我國城鎮化率64.7%，人均城鎮住房面積達37.8平方米，存量房規模不斷增長而增量房產供求增長將明顯放緩。根據地方本級口徑，由於房地產市場的供求萎縮，2022年1-7月，國有土地使用權出讓收入同比銳減31.7%，其中房地產開發投資的土地購置面積和土地成交價款分別同比下降48.1%和43%；商品住宅的銷售面積和銷售額也分別同比下降27.1%、31.4%，可見地方政府的土地財政難以爲繼。如何開源節流，實現財政平衡是各地政府都將要面對的嚴峻功課。

註釋：

[1] 本文測算：財政總收入=一般公共預算收入+政府性基金收入+國有資產經營收入+社保基金預算收入。

[2] 未涵蓋相關建築和房地產業的增值稅、所得稅等，存在一定低估。

[3] 土地財政依賴度=土地財政收入（國有土地使用權出讓收入+國有土地收益基金收入+農業土地開發資金收入+城鎮土地使用稅+土地增值稅+耕地佔用稅+房產稅+契稅）/（一般公共預算收入+政府性基金收入）

[4] 黑龍江、西藏採用2020年數據；江西、海南、山西未披露全省口徑數據；山東、陝西、天津部分細項未披露，數據存在一定低估。

[5] 數據來源：北京住建委。