聯合國安理會實際只有五個成員

見證亞洲世紀：馬凱碩回憶錄（天下文化）

聯合國安理會五個常任理事國（五常）擁有比十個選出的非常任理事國還大的壓倒性權力。理論上，十五個理事國成員是「平等的」；但實際上，理事會只有五個「成員」，而另外十個更像是「過客」。在二○○一年一月新加坡加入安理會前，智利代表團就和我們分享了這個看法。在我們加入安理會期間，無論是九一一之前或之後，我們都發現了這個觀察是如此真實。

五常國家因爲擁有否決權而更強大。理論上，否決權只適用於「實質性」議題。程序性議題不能被否決。但這個理論在實務上完全不是如此。大約在二○○二年五月，新加坡擔任聯合國安理會主席時，我們收到國際法院（ICJ，也稱爲世界法院）院長的要求，希望向安理會進行簡報。由於國際法院是聯合國大家庭的附屬成員，其規章附屬於《聯合國憲章》，我認爲國際法院院長向安理會簡報不會有人反對。結果我錯了。當我在一次非正式協商中提出這項要求以尋求共識時，所有代表團都同意，只有美國代表團不同意。

經過一番討論後，美國代表團顯然不會讓步。然後我告訴美國代表團，是否邀請國際法院院長是一個「程序性」議題，我們可以透過表決來決定。如果大多數代表團同意，我們就可以邀請他。美國代表團的迴應很巧妙：他們說，提議邀請國際法院院長是不是一個程序性議題本身就是一個實質性議題，而既然他們認爲這是一個實質性議題，就可以行使否決權。簡而言之，即使在程序性議題上，否決權也可以派上用場。由於幾乎沒有代表團願意對抗美國代表團，我提出了一個折衷方案，讓國際法院院長可以在主會議廳舉行非公開的閉門會議，向聯合國安理會成員做簡報。媒體和非成員國不得參加。美國向來自豪是一個歡迎公衆討論以便不同觀點可以在「思想市場」競爭的社會，但在這裡，它更願意讓討論秘而不宣，不向大衆公開。

美國並不是唯一威脅要在程序性議題上動用否決權或影響力的五常成員國。俄羅斯和中國也曾這樣做。聯合國安理會的一個異常情況是，它的程序規則至今都還是「暫訂的」。從一九四六年以來，許多程序性事項都已藉由實踐而形成共識，然而安理會成員國卻不願意修訂程序規則，以使它們正式成爲法條。因此，許多既有的安理會程序既繁複又過時，而且沒有人嘗試改進或更新它們。

當我們加入安理會時，我自問新加坡代表團該如何爲改善聯合國安理會做出貢獻。由於新加坡以其高效能和優良的治理聞名，我認爲新加坡代表團可以藉由改進安理會的「程序」而有所貢獻。爲了避免美國這個最強大代表團的抵制，我設法說服美國最著名的顧問公司麥肯錫（McKinsey & Company）提供公益服務，以協助我們進入二十一世紀。由於西方以堅信現代和理性決策著稱，我原以爲西方國家的代表團會支持我們出於善意的倡議。然而，我們遭遇了五常國家的強大阻力。法國代表團在一次私下評論中解釋了他們的抵制，而這句話最終也傳到了我們耳中：「爲什麼這些『遊客』認爲他們可以擅自進入我們家裡並重新佈置我們的傢俱？」

「遊客」這個詞可能很貼切，它恰如其分地反映了五常如何看待安理會的當選成員。不過，雖然五常對非常任理事國建議的改變抱持抵制態度，這並不意味所有五常國家都認爲安理會的改進已經足夠。在聯合國安理會的兩年裡，我們發現五常國家之間存在重大差異。其中三個國家—美國、中國和俄羅斯—毫無疑問地認爲自己理應是聯合國安理會成員。它們對自己的「大國」地位充滿信心。相較之下，英國和法國則信心不足。它們準確地理解到，如果創立一個符合二十一世紀新權力格局的安理會，英國和法國就不太可能成爲擁有否決權的常任理事國。正如英國《金融時報》專欄作家馬丁．沃夫二○○九年的評論：「十年之內，英國是安理會常任理事國而印度不是的世界，將顯得很荒謬。舊秩序正在消逝。世界愈早順應愈好。」不用說，十幾年過去了，什麼都沒改變。（二之一：《見證亞洲世紀》）