李珊珊:激活土地要素賦能鄉村振興

——衡陽市土地流轉制度改革創新模式

邁入全面推進鄉村振興的新發展階段，深化農村改革的任務更加緊迫。如何處理好農民與土地的關係，激活農村土地要素，則是深化農村改革的一條主線。習近平總書記指出：“要用好深化改革這個法寶。推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動和平等交換，激活鄉村振興內生活力。”衡陽市積極探索土地流轉制度改革創新模式，2020年，衡陽市全市農村土地承包經營權流轉面積達到292.42萬畝，佔全市耕地保有量的62.4%，較好地回答了“誰來種地”“怎麼種地”的問題。

一、突破數十年傳統：“確權確股不確地

進行土地確權辦證，確權到組不到戶。衡陽市按照國家土地確權頒證制度總體要求，制訂村級統一的土地確權頒證標準，開展承包土地確權改革。即按照村民總戶數，以村民小組爲單位，將土地確權到村集體經濟組織每位成員，確認面積，但不具體確認地塊，從源頭上杜絕土地承包經營糾紛，更便於整組流轉。全村村民還有兩個優先權。一是優先自種權，有意自己種田的村民，可優先選一塊連片的田地耕種，其餘土地整片流轉給其他經營主體。二是優先選好地，3-5戶要種在一起就可以。因外出打工、沒有種田的農戶，以每戶確權頒證的面積入股，由村民小組長代理，與種糧大戶、田園綜合體等簽訂流轉合同。以衡陽市梅花村爲例，梅花村爲確保土地流轉順利進行，在開展土地確權登記頒證工作中，在徵得村民同意的基礎上，把土地集中確權到22個村民小組，但只確權屬面積，不確具體地塊，再把每戶確權頒證的面積入股，流轉給其他經營主體。這樣就從源頭上杜絕土地承包經營糾紛，便於整組流轉。爲了讓村民有地可種，梅花村還制定了“優先自種”原則，即有意自己種田的村民，可以優先選一塊連片的耕地進行農業生產。

制定土地流轉標準，減少流轉糾紛。一是制訂增減人口認定標準。2019年施行的《中華人民共和國農村土地承包法》明確規定，在農村土地二輪承包到期以後要繼續延長30年。但落實到具體的情況來看，人地關係的變化直接影響到土地流轉的效率，爲確保土地流轉的可持續發展，梅花村實行土地流轉收益與戶籍人口掛鉤的舉措，以每年8月31日爲界，按人口增減動態，每年調整一次。有多少人口，就有多少股份，分多少紅。通過調整每戶土地面積基數，再按比例分配組內土地流轉收益，從而避免矛盾。二是制訂土地流轉價格基準。在村級產業發展比較好，從事農業生產經營的人數不多的村中，如何將土地流轉出去又不損害羣衆利益是個難題。梅花村和東湖寺村由村民代表大會商討決定，在全村範圍內，所有土地流轉租金以市場價爲基準價，每年按照一定的比例遞增，國家糧補、直補仍然歸農戶所有，不會因物價上漲等因素而影響土地流轉租金，讓羣衆心甘情願地把土地流轉出去。村支兩委強化服務，在土地流轉、產業開發過程中，搭建公司與農戶的連心橋，提供優質服務，及時化解矛盾糾紛，凝聚各方力量，構建政府、公司、農戶推進鄉村振興利益共同體。以衡陽市梅花村爲例，土地流轉制度改革之前，梅花村不少農戶只願意種植單季稻，且種糧積極性不高，各組存在程度嚴重不一的耕地拋荒現象。爲激活土地資源，梅花村在村黨總支的領導下，發揮村民主體作用，組織成立了議事委員會、積分評審委員會、監督委員會等自治羣體，堅持農地農用的底線，推動土地集中流轉。土地流轉的收益則由有威望、懂財務的村民代表全程監管，避免在土地流轉過程中出現所有權主體的“權力”侵害承包權主體“權利”的行爲，這一做法得到了村民的擁護。改革之後，梅花村2700餘畝耕地無一拋荒，約有2400餘畝種上雙季稻，成爲了全省雙季稻種植示範區。目前，衡陽市全市已有的市農科院、“田園沐歌”田園綜合體、“尚綠生態”家庭莊園等新型農業市場經營主體都是以330元/畝作爲土地流轉費基準價，每3年遞增10%的流轉費，在梅花村共流轉田土山塘2100餘畝；湖南安發原生態農業旅遊發展有限公司以300元/畝作爲土地流轉費基準價，逐年遞增3%，在東湖寺村共流轉耕地3500餘畝，村民有了沉甸甸的獲得感。

培育壯大服務主體，拓展優化服務功能。耒陽市地處衡陽市盆地南緣向五嶺山脈過渡地段，地形較爲複雜，山、丘、崗、平地俱全，但以崗地、丘陵地貌爲主。耕地面積97.04萬畝，人均耕地0.66畝，遠低於全國平均水平的1.52畝。因土地分割細碎，難以實現大規模的現代農業道路，導致土地流轉效益低下，土地流轉進程減緩。2020年以來，耒陽市抓住省裡確定全市開展農業社會化服務項目試點的難得機遇，鼓勵農業新型經營主體把經營範圍向農業社會化服務領域拓展，推動小農戶與大農業有效銜接。2020年度全市參與農業社會化服務組織數量553個，共有農業社會化服務從業人員3200餘人，服務領域涵蓋良種、農資、農技、農機、倉儲加工、物流等農業服務，全市社會化服務面積45.8萬畝，服務小農戶數量達91624戶，爲小農戶創收1.6億元，耒陽市成功入選全國農業社會化服務創新試點縣。

二、突破兩難：遏制拋荒和實現利益共享

高標準農田建設穩步推進，確保機械化耕種做業。爲適應農業適度規模經營的需要，衡陽市通過土地流轉，結合高標準農田改造項目，將小丘改大丘，土地面積增大了，增加的土地面積歸村集體，既增加了集體經濟收入，又便利全程機械化作業。同時，將流轉後的土地集中進行溝渠田林路綜合治理，橋涵閘站科學配套，農業基本生產條件明顯改善，抗禦自然災害能力顯著增強，“良田”不再變“荒地”。截止2021年，衡陽市近五年累計完成高標準農田建設面積167.48萬畝。僅梅花村一村就有3000多畝高標準糧田，全部連片種植優質綠色水稻，如今它們有自己的身份標籤——‘梅花緣’香米，市場價格50元每公斤，每畝田比以往增收1000多元。2019年僅水稻一項，農戶人均收入就達2萬元。伴隨着高標準良田建設的是農業機械化水平的提升，衡陽市積極組織水稻油菜全程機械化示範區創建活動，不斷提升農機裝備和機械化作業水平。2020年全市農業機械總動力已達到596.07萬千瓦，是1949年（18.79千瓦）的31.7萬倍，是1978年（34.62萬千瓦）的17.2倍。擁有大中型拖拉機3.15萬臺，收穫機械8905臺，水稻插秧機3600臺，農機總量達到86.5萬臺（套）。全市主要農作物綜合機械化水平爲53.2%，其中水稻耕種收綜合機械化水平達到79.1%。

創建現代農業特色產業園，助力現代農業產業發展。近年來,衡陽市委、市政府把建設現代農業產業園作爲轉變農業發展方式、推進農業供給側改革、建設農業強市的主抓手,先後組織創建了205家現代農業特色產業園,其中獲得省級認定的現代農業特色產業園省級示範園61個;創建省級優質農副產品供應示範基地5個,創建省級現代農業特色產業集聚區2個，在全市已流轉的259.7萬畝耕地中,農業產業園流轉耕地就達189.8萬畝,佔耕地流轉總量的73.1%。全市的農林牧漁業總產值、糧食保護價收購總量、肉類總產量、出欄生豬、出籠家禽量均保持全省第一。如祁東黃花菜種植面積16.5萬畝,覆蓋16個鄉鎮200餘個行政村40餘萬菜農,年產鮮菜41萬噸,乾菜產量4萬噸,總產值20.6億元,把黃花菜打造成了祁東特色產業的一張名片。

農村土地資本有效盤活，經濟收入顯著提高。一方面，土地流轉提高了村集體經濟收入。2021年，衡東縣通過招商引資，成立了衡東縣中鮮玉農業發展有限公司，通過流轉高湖鎮新興壠村、楊橋鎮溫泉新村等村組的1000多畝土地，作爲鮮食玉米的品種適應性試驗地。已脫貧村暨鄉村振興重點幫扶村霞流鎮大泥塘村鼓勵村幹部與村民入股，促推土地流轉近千畝，主要發展稻田立體循環種養產業；目前已發展油菜種植200畝，水產養殖50畝，規劃的稻田養鴨、牧草種植養羊牛、雙季稻等項目也正在緊鑼密鼓實施。通過流轉土地，上述3個村村集體經濟增收5萬餘元。鄉村振興示範創建村榮桓鎮杉山村通過村集體經濟合作社與村民簽訂土地流轉合同，流轉土地3300多畝，實現年利潤近10萬元，並主要用於村級基礎設施建設。另一方面，土地流轉還提高了村民收入。衡東縣白蓮鎮荷塘村依託本村閒置土地資源，利用塘荷村經濟合作社集體流轉承包積極引導貧困羣衆種植經濟作物“絞股藍”，帶動了全村27戶脫貧戶和監測戶發展該產業，同時解決了10餘人的就業問題，爲鞏固脫貧攻堅成果，實現農民穩定增收“架橋鋪路”。榮桓鎮大泥塘村通過土地流轉，僅土地租金一項便能爲村民增加收益15萬餘元，並依託油菜、稻米、油茶基地建設鄉村榨油坊、烘乾場、碾米坊、農產品電商平臺，舉辦油菜花節、稻田音樂節、農民豐收節等鄉村旅遊體驗活動。

一二三產業有機融合，構建循環經濟模式。梅花村成立了鄉村文旅合作實體，將農耕文化與網紅旅遊產業相結合，採取“村民自願入股，收益按股分紅”的方式募集資金，村民能入股、能就業，共享產業發展紅利。一是打造了農事科普體驗區。成立優質稻種植專業合作社，圍繞3000餘畝高檔優質稻規模化生產，建設“人不下田、谷不落地”的現代化、機械化稻作公園，滿足休閒觀光、農事體驗、農業科普、農業研學等市場需要。二是打造了特色瓜果採摘區。統籌利用800餘畝園地資源，引導村民栽培三紅柚、黃桃、酥脆棗等10餘種特色果樹，建設好看、好玩、好吃的“四季果園”，實現休閒有園，遊覽有花，採摘有果。三是打造生態蔬菜種植區。成立梅紅果蔬種植專業合作社，建成300畝無公害蔬菜產業基地。四是打造了鄉村休閒美食區。目前，全村已建成星級以上休閒農莊3個、特色農家樂6個。註冊“梅花村”“梅花緣”“梅花俏”3個村級公用品牌，用於銷售具有品質保證的香米、扁粑、餈粑等農家特產。五是打造了梅花文化康養區。以梅嶺爲中心觀景臺，依山傍水沿路種植12個品類、萬餘株梅花，建設綿延3公里的梅花文化長廊、6米寬的村主幹道梅花大道，打造一步一景、移步換景的“康養小鎮”。村民們在家門口當起了股東，年分紅收益可觀，梅花樂園一期火爆開園，半個月營業收入就達283萬元，村民最多一人獲得5萬元分紅，村集體拿到了10萬元分紅。通過入股飯店、旅遊公司，2020年，梅花村集體收入達103萬元，村民人均收入達2.8萬元。

三、改革啓示：喚醒”沉睡資本“爲四兩撥千斤動力

堅持“人民中心”，引導農地有序流轉。習近平總書記指出：“要尊重農民意願和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示範和引導，但不搞強迫命令、不颳風、不一刀切。” 衡陽市土地流轉制度改革的實踐探索說明，土地流轉改革既要守住“底線”，避免耕地出現“非糧化”“非農化”現象，更要守住土地流轉的“紅線”，切實尊重農民在土地流轉中的主體地位，嚴格規範土地流轉的行爲，讓農民成爲土地流轉的積極參與者和真正受益者，避免出現藉着“少數服從多數”的幌子打包整村整組農戶承包地集中對外招商經營的行徑，從而真正激發農民搞農業生產尤其是糧食生產的積極性。

堅持“因地制宜”，創新工作方式方法。習近平總書記指出：“在土地流轉實踐中，必須要求各地區原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策，既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。” 衡陽市土地流轉制度改革的實踐探索說明，引導土地有序流轉，要從各地具體情況出發，既要注重改革過程的長期性、階段性，又要注重各村各組的差異性、複雜性，更要把握工作方法的靈活性、變動性。堅持因地制宜、循序漸進，拿捏好土地經營權流轉、集中的度，最終選擇合適的土地流轉路徑。

堅持“共同富裕”，盤活農地“沉睡資產”。習近平總書記指出：“要全面推進鄉村振興，加快農業產業化，盤活農村資產，增加農民財產性收入，使更多農村居民勤勞致富。”衡陽市土地流轉制度改革的實踐探索說明，土地流轉有利於真正激活土地市場價值、建立交易機制，從而使農村土地實現從資源到資產、再到資金的轉變。通過土地流轉，實現規模經營，進一步發展了集體經濟，帶領村民走上共同富裕的道路，有效解決了農民致富與城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分之間的矛盾，從而成功探索了發展規模經營與集體經濟並舉的農業現代化新模式。

（作者系湖南師範大學馬克思主義學院博士研究生）

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