健全糧食主產區利益補償機制

糧食主產區是我國糧食生產的核心區，13個主產區糧食產量佔全國總產量比重近80%。然而，主產區爲了發展糧食生產，犧牲了很多市場機會，“糧財倒掛”“高產窮縣”問題突出，政府抓糧和農民種糧積極性面臨考驗。誰來補償主產區利益？二十屆中央全面深化改革委員會第五次會議指出，要在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質性步伐，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區落實好保障糧食安全的共同責任。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

主產區爲保障糧食安全作出重要貢獻

糧食主產區爲保障國家糧食安全發揮了怎樣的作用，糧食產銷區經濟發展不平衡的原因有哪些？

鍾鈺(中國農業科學院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任、研究員)：我國糧食產銷格局是各地資源稟賦、區位條件、經濟基礎、人口流動、區域政策等因素綜合作用形成的。2003年至2004年，國家根據各省(區、市)糧食產量、人均佔有量、商品庫存量等，確定了黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古等13個主產區，北京、天津、上海、浙江等7個主銷區和山西、廣西、貴州、雲南等11個產銷平衡區。此後，糧食主產區、主銷區和產銷平衡區三大區域功能定位逐步清晰，國家對主產區的差異化支持也越來越明顯。“十一五”規劃提出在糧食主產區集中連片建設高產穩產大型商品糧生產基地。2009年，國務院辦公廳印發《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》，進一步明確從13個糧食主產省(區)選出680個縣(市、區、場)，着力打造糧食生產核心區。

主產區在保障國家糧食安全中的地位和作用十分重要。

從糧食產量看，糧食主產區設立之初，產量爲3.06億噸，約佔全國的71.00%，2023年該比重爲77.90%，較2003年上升6.9個百分點。主產區糧食產量佔比變化大體可分爲兩個階段。2020年以前，主產區糧食產量佔全國比重上升相對較快，2003年至2019年從71.00%上升到78.89%。2020年，習近平總書記對全國春季農業生產工作作出重要指示，強調“產銷平衡區和主銷區要保持應有的自給率，共同承擔起維護國家糧食安全的責任”。主銷區和產銷平衡區的糧食生產有所恢復，佔全國糧食產量比重從2019年的21.11%增加到2023年的22.11%。

從糧食淨調出看，我國糧食淨調出量總體增加，這主要與糧食商品化和生產專業化趨勢增強有關，但糧食淨調出省逐步減少。2003年，全國16個省(區)有糧食淨調出能力，淨調出總量5032.52萬噸，約佔全國糧食總產量11.68%；2023年，有糧食淨調出能力的僅剩黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、安徽、河南和新疆7個省(區)，淨調出總量12862.37萬噸，是2003年的2.56倍，佔全國糧食總產量的18.50%，較2003年提升6.82個百分點。2003年，糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的糧食淨調出率分別爲15.19%、-120.19%和-6.61%，當時產銷平衡區大體可以實現糧食供需平衡。2023年，三大區域糧食淨調出率分別爲11.17%、-521.90%和-51.65%，主銷區糧食產量不足消費量六分之一，而產銷平衡區不再能維持糧食供需平衡。

從糧食自給率看，僅有主產區可以滿足糧食自給，2023年主銷區糧食自給率不足20%，產銷平衡區存在三分之一的糧食缺口。2003年至2023年，主產區、主銷區和產銷平衡區的糧食自給率均呈下降趨勢，其中主產區下降幅度相對較小，爲5個百分點，主銷區和產銷平衡區的糧食自給率都下降30個百分點。糧食自給率下降主要源於人口總量和人均糧食消費量增長，特別是消費結構升級帶來的蛋白質飼料消耗上升。進一步考察稻穀、小麥和玉米三大主糧，主產區的主糧自給率不斷提高，從2003年的127.20%提高到2022年的134.40%，主銷區和產銷平衡區的主糧自給率分別下降29個百分點和26個百分點。

多數糧食主產區經濟條件相對不好。從經濟發展水平看，2023年主產區不變價人均國內生產總值爲50687.97元/人，低於主銷區和全國平均水平的80823.01元/人、55256.21元/人。與人均國內生產總值情形類似，主產區人均財政收入也遠低於主銷區，2023年主產區人均財政收入相當於主銷區的四成，較2003年提高13個百分點，但絕對差距擴大到6508.86元/人，是2003年的近4倍。

造成糧食產銷區經濟發展分化的原因有以下幾方面。一是地理區位影響。主銷區大多位於東部沿海地區，憑藉優越的地理位置和便捷的交通條件，在發展出口導向型產業方面具有明顯優勢，依託沿海港口便利的對外貿易條件，容易吸引外資和技術，快速形成內外互聯的產業集羣。二是社會環境差異。以長三角和珠三角爲代表的東南沿海地區是改革開放的前沿陣地，較早建立了相對完善的市場體系，通過較爲優越的營商環境和完善的政務服務，可以更好實現資源要素平滑對接、有效配置。三是承擔糧食生產責任不同。主產區承擔了更多保障國家糧食安全的重任，把大量資源投入經濟效益較低的糧食生產，進一步加劇了產銷區之間的經濟差距。

中央財政縱向利益補償力度不斷加大

長期以來，對糧食主產區的利益補償主要來自以財政轉移支付爲主的縱向補償機制，包括哪些具體內容？

郭翔宇(黑龍江省高端智庫現代農業發展研究中心主任、東北農業大學教授)：糧食主產區利益補償機制是國家爲保障糧食安全、調動地方政府重農抓糧積極性，利用財政手段促進主產區經濟社會發展實施的一系列政策措施。當前，我國已建立以財政轉移支付爲核心的縱向利益補償機制，主要政策措施包括產糧大縣獎勵、超級產糧大縣獎勵、商品糧大省獎勵等。產糧大縣獎勵資金由中央財政測算分配到縣，常規產糧大縣獎勵資金作爲一般性轉移支付，由縣級人民政府統籌安排使用，超級產糧大縣獎勵資金主要用於扶持糧食生產和產業發展。產糧大縣獎勵資金規模逐年增加，由2005年設立之初的55億元大幅增加到2020年的466.7億元。與此同時，國家對13個糧食主產區進行超級產糧大省獎勵，2013年改名爲商品糧大省獎勵，獎勵資金由中央財政測算分配到省(區)，由省級財政用於支持本省(區)糧食生產和產業發展。

在不斷加大產糧大縣獎勵力度的同時，中央財政還對糧食主產區、產糧大縣實施一系列具有一定縱向利益補償性質的特惠性、傾斜性政策支持。

一是實施支持產糧大縣的農業保險政策。我國種植業保險的保險金額原則上爲物化成本，2018年在內蒙古、安徽、河南等6個糧食主產區的24個產糧大縣開展稻穀、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點，2021年實施範圍擴大到13個糧食主產區的產糧大縣，2023年進一步擴大至全國所有產糧大縣。完全成本保險金額覆蓋物化成本、土地成本和人工成本等農業生產總成本，種植收入保險金額體現農產品價格和產量，保障水平覆蓋農業種植收入。2016年，中央財政加大對產糧大縣三大糧食作物保險支持力度，提高產糧大縣農業保險保費中央財政補貼比例，對省級財政給予保險費補貼比例高於25%的部分，中央財政承擔高出部分的50%。

二是實施高標準農田建設差別化補助政策。中央財政設立農田建設補助資金，作爲支持各地高標準農田建設的共同財政事權轉移支付資金。補助資金視地方實際情況實施差別化補助。例如，在2023年底增發的國債資金中，對東北地區、糧食主產區畝均補助標準是新建2400元、改造提升2200元，其他地區畝均補助標準是新建2200元、改造提升2000元。在2021年至2023年高標準農田建設項目中央基建投資預算中，糧食主產區佔全國的62%。

三是取消糧食主產區的糧食風險基金地方配套。1994年，中央財政與地方政府共同籌資建立了專項調控的糧食風險基金。爲減輕糧食主產區財政負擔，促進糧食生產穩定發展，中央財政於2009年至2011年分3年取消了主產區糧食風險基金地方配套。

四是對產糧大縣公共服務能力體系建設進行補助。爲健全糧食主產區利益補償機制，減輕產糧大縣財政壓力，解決種糧農民在公共服務方面的急難愁盼問題，進一步保護和調動主產區重農抓糧積極性，國家發展改革委會同有關部門組織實施了產糧大縣公共服務能力提升行動。從2024年開始在內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5個糧食調出量大的主產區開展試點，持續加大對產糧大縣基礎教育、醫療衛生、養老托育等公共服務體系建設的投入力度。此外，在耕地地力保護補貼、東北黑土地保護、千億斤糧食產能提升行動等其他各項涉農資金安排時，中央財政也將糧食主產區或相應糧食種植面積、產量作爲重要的測算因素，給予傾斜支持。

從糧食主產區利益補償機制實施效果看，一方面，產糧大縣獎勵政策通過財政轉移支付直接增加了產糧大縣的財政收入。雖然產糧大縣獎勵不侷限於糧食主產區，但2016年至2021年糧食主產區產糧大縣獲得的獎勵資金佔全國80%以上。另一方面，中央特惠性、傾斜性支持政策的實施，使糧食主產區特別是產糧大縣不同程度獲得了更多中央財政補貼，減輕了財政支出負擔。例如，全面取消糧食主產區糧食風險基金地方配套後，主產區糧食風險基金全部由中央財政補助，每年減輕財政負擔98億元。完全成本保險和種植收入保險政策提高了產糧大縣糧食作物保險保障水平。這些政策措施一定程度上緩解了主產區的財政壓力，調動了地方政府重農抓糧積極性，初步形成了鼓勵地方政府重農抓糧、多產多補的正向激勵體系。

2005年以來，完善糧食主產區利益補償機制工作取得明顯成效，但從保障國家糧食安全和促進糧食主產區發展來看，還存在一定侷限性。以產糧大縣獎勵爲主的利益補償規模逐年增加，但補償力度和激勵作用還有待提高；目前對主產區的利益補償主要以中央政府主導的縱向補償機制爲主，補償主體單一，缺乏非主產區對主產區的橫向利益補償；補償範圍和對象以縣級政府爲主，對省級政府的補償標準偏低；等等。

深化多渠道產銷協作地方探索

近年來，部分省份通過優勢互補，探索推動糧食產銷對接合作，取得哪些成效？

郭軍(農業農村部農村經濟研究中心副研究員)：近年來，主銷區部分省(市)爲保障區域糧食供應，主動開展省際、省內產銷區之間的購銷對接、投資合作、定向幫扶等各種類型利益補償機制探索。大體可分爲以下幾種模式。

一是糧食異地儲備模式。主銷區通過異地代購代儲、企業重組、併購糧庫、建設生產基地等方式，與主產區探索建立儲備糧儲存合作關係。2003年以來，北京、上海、浙江等地加快開展糧食異地儲備，通常是在主產區選擇糧食購銷企業按照當地收購價格購買糧食，按成本價加委託代購費用採取一次性付款買斷糧權的方式轉入儲備糧，並委託當地就地代儲、代加工或輪換。採用企業重組、併購糧庫方式可以直接參與當地糧食收購和糧食儲存管理。該模式有利於調動主產區企業籌措糧源的積極性，利用主產區氣候條件延長糧食儲存年限，有利於主銷區避開鐵路運輸高峰組織糧食調運，在保證調控效果的基礎上降低成本，在保障主銷區糧食供給的基礎上，通過存儲、代加工費用，給主產區帶來一定收益，但沒有真正解決主產區種糧收益低的問題。

二是投資共建模式。主銷區通過補貼、稅收優惠等政策引導域內糧食企業到主產區投資，共建糧食生產基地、倉儲設施、加工園區和營銷網絡，支持其發展糧食加工業，提高糧食就地加工轉化能力。杭州富義倉米業有限公司2013年在黑龍江投資1.5億元，建設集糧食收購、烘乾、倉儲、加工於一體的綜合型項目，新建15萬噸糧食倉容、30萬噸年加工能力生產線和日烘乾溼谷1200噸的流水線。通過探索“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+合作組織+農戶”等途徑建立利益聯結機制，聯繫當地100餘家合作社和種糧大戶成立糧食專業合作社聯合社，推廣統一種植品種和糧食收購“二次結算”模式，對按公司要求種植的水稻品種，在市場價收購基礎上，按照40元/噸的標準進行額外補貼。此外，主銷區引進主產區糧食生產、加工、經營企業等到本省合作、投資建廠。福建省加強與中儲糧集團和中糧集團等央企合作，推進中央儲備糧在省內佈局、加大引糧入閩力度，推動中糧集團在省內糧食倉儲物流設施建設、油脂食糖加工產業、異地儲備、應急區域保障等多方面開展合作。通過深度合作加大主銷區對主產區的支持力度，在保障主銷區糧食供應的同時，有助於主產區提高糧食綜合生產能力，充分調動地方政府抓糧和農民種糧的積極性，共同維護國家糧食安全。該模式對推動主產區經濟發展發揮了明顯作用，但僅限於少數個案，缺乏區域整體性、系統性的解決方案。

三是政府間糧食購銷合作模式。產銷區政府間簽訂糧食產銷合作協議，形成穩固的合作關係。2003年以來，北京先後與河南、黑龍江、吉林簽訂糧食購銷合作協議，按照豐歉保證、同等優先原則，根據每年地方糧食調控的需要，優先從簽訂協議的主產區採購糧食，價格隨行就市，主產區積極組織省內國有糧食購銷企業優先保證北京糧源供應。福建省從2005年開始與主產區共同主辦糧食產銷協作福建洽談會，由政府牽線搭橋，發佈糧油供求信息，企業自主經營，豐年由需方優先爲供方提供市場，歉年由供方優先爲需方提供糧源，多年來，從協作省份調入的糧食超過1億噸。該模式保障了主銷區省內糧食供應，在推動全國糧食產銷區供給平衡方面也發揮了重要作用，但與第一種模式類似，重點是解決產銷區之間的供需對接問題，缺乏利益補償方面的制度安排。

四是對口合作模式。主銷區和主產區在綜合考慮各自比較優勢與特色的基礎上，以互利共贏爲原則，開展資金、技術、人才、物資、教育、醫療等方面的合作。2017年，國務院印發《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，組織東北三省與東部三省、東北四市與東部四市等形成對口合作機制，開展互派幹部掛職交流和定向培訓。據統計，“十四五”時期以來，相關合作項目總投資金額超7000億元，幹部交流人數1700多人，通過產業合作、人才交流、技術援助等方式，支持東北地區經濟社會發展，有助於優質糧油和農產品進入東部省份，豐富消費供給。該模式促進了主銷區對主產區的支持，但是合作與糧食產銷沒有直接對應關係，缺乏對糧食生產的激勵和帶動作用。

以上探索雖然沒能從根本上解決產銷區的利益補償問題，但推動了產銷區之間的有效協作，促進了糧食主產區的發展，對保障糧食安全發揮了積極作用，爲構建糧食產銷區省際橫向利益補償機制提供了有益的經驗和借鑑。

促進省際橫向補償激發糧食生產積極性

如何在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質性步伐，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區落實好保障糧食安全的共同責任？

孫中葉(河南省特色智庫糧食經濟研究中心主任、河南工業大學教授)：自2003年至2004年劃定糧食主產區、主銷區和產銷平衡區以來，糧食生產高度集中在主產區，2003年至2023年，13個主產區糧食播種面積增加3.1億畝，佔全國增量的105.6%；糧食產量增加4718.5億斤，佔全國增量的89.1%；糧食主產區貢獻了全國近80%的糧食產量、80%以上的商品糧、90%左右的糧食調出量。主產區不僅以其糧食生產支撐着全國工業化、城鎮化的糧食需求，而且這種貢獻以放棄更多發展空間、發展機會爲代價，一定程度上影響了主產區地方政府抓糧和部分農民種糧的積極性。

一是種糧比較收益低。2010年以來糧食生產成本持續走高，且增長速度高於種糧收益，2022年淨利潤僅維持在189.3元/畝，甚至在2016年至2019年間出現了淨利潤爲負的情況，而蔬菜和水果等經濟作物每畝淨收益基本維持在千元以上，2022年蔬菜和蘋果畝均淨收益分別達到3073.66元和2477.8元，遠高於種糧淨收益。

二是糧食生產促進農民增收功能弱化。2023年農民工月均收入4780元，按照糧食種植畝均收益1500元、每戶平均種植6畝至7畝測算，農民年均收入僅1萬元左右，農民種糧積極性受到影響。

三是主產區耕地保護等責任更重、受限更多。主銷區從主產區調糧食，一定意義上相當於調耕地、調水資源，也調走了其他高效產業的發展機會，加劇了產銷區之間的發展差距。國家統計局數據顯示，全國第一和第二糧食大省，黑龍江和河南2023年地方人均財政收入分別爲4559元和4597元，而全國地方人均財政收入爲8315元，是黑龍江和河南的近2倍。

糧食生產是國家糧食安全的基石，主產區是保障糧食有效供給的核心動力源。有效的補償機制能夠緩解糧食生產的多重矛盾。黨的十八大以來，黨中央高度重視糧食主產區利益補償問題，持續加大財政對主產區的轉移支付力度。要從根本上解決主產區或者產糧大縣面臨的“糧財倒掛”“高產窮縣”困境，健全糧食主產區利益補償機制勢在必行，需創新利益補償方式、拓展補償渠道，在加大縱向補償力度的同時，建立糧食產銷區橫向補償機制，讓主產區抓糧得實惠、不吃虧，進一步激發地方發展糧食生產積極性，縮小產銷區之間發展差距，實現區域協調發展。

統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，涉及產銷區利益的調整，既要考慮中央和地方、產區和銷區等關係，也要考慮效率和公平、激勵和約束等政策取向。在補償目標上，糧食產銷區橫向利益補償機制要綜合考慮主產區經濟社會發展和糧食生產能力的可持續性，以及主銷區的承受能力。在補償方式上，堅持有爲政府和有效市場相結合原則，建立多種補償渠道。

第一，設立糧食產銷區橫向利益補償專項資金。綜合考慮各地經濟和財政狀況，按照“誰缺糧、誰出錢”原則，以糧食淨調入量和糧食生產資源消耗等指標爲依據，由國家統一確定補償標準和補償總額，糧食調入省上繳補償金，按貢獻度大小對糧食調出省進行補償。

第二，參考碳匯交易原理，構建農業碳匯交易市場。由糧食調入省份按區域內糧食產量與消費量差額產生的碳排放交易量，確定主銷區支付標準，向中央上繳國家糧食安全補償金，再由中央轉移到糧食調出省份，對主產區的貢獻給予適當補償。

第三，構建糧食產業發展共同體。統籌安排，引導主產區和主銷區從產銷關係逐步向產業鏈合作關係轉變，鼓勵雙方共建糧食生產基地、倉儲設施、加工園區和物流運輸網絡，加快形成多元化、規模化、現代化的糧食產銷合作體系，共享糧食產業發展效益。

第四，建立糧食補償金指數增長機制。向缺糧地區釋放糧食調入越多補償越多信號，既要提高餘糧地區糧食生產積極性，又要防止缺糧地區糧食自給率進一步下降，壓實各地區糧食安全責任，形成飯碗一起端、責任一起扛的糧食安全格局。

第五，建立產銷區糧食生產基礎設施建設資金幫扶機制。由中央統籌安排，主產區公佈優質糧食生產基地、農田水利、科技研發和氣象觀測等基礎設施建設計劃，主銷區可通過給予資金幫扶獲得糧食優先調入權。