法治面｜觀點：涉企趨利性執法應予以制度約束

防範趨利性執法近期被密集提及。

趨利性執法，即以執法辦案爲名，行攫取經濟利益、罰沒財物之實。2024年10月8日，在國新辦的會議上，國家發展改革委主任鄭柵潔在會上表示，將進一步規範行政執法單位涉企行政執法行爲，更多采取包容審慎監管和柔性執法方式。特別是要規範異地行政執法行爲，建立健全異地行政執法協助制度，防範選擇性執法、趨利性執法。強化行政執法監督，對亂收費亂罰款亂攤派行爲堅決糾正、嚴肅追責。

新華日報在這場會議後發表評論稱，這些罰沒款在上繳、充實地方財政之後，又會按照一定比例以辦案經費的名義返還，辦案機關因此得利。趨利執法往往所涉金額較大，容易導致“辦理一起案件、垮掉一家企業、失業一批員工”。

10月9日，最高人民檢察院召開黨組會，傳達學習9月26日中共中央政治局會議精神。最高檢黨組書記、檢察長應勇在主持會議時強調，檢察機關要始終保持檢察政策、措施、工作與宏觀政策取向相一致，紮實有效推進“檢察護企”“檢護民生”專項行動，充分履行檢察職能，嚴格依法辦案、公正司法，切實防止和監督糾正趨利性執法司法、違法查封扣押凍結企業財產等問題，促進規範涉企執法司法行爲。

5天后，司法部也在新聞發佈會上發聲，將向社會公佈一批監督案例，指導各級司法行政機關加強涉企執法監督。

界面新聞注意到，2024年以來，山東、河南、寧夏等多地開展了涉企行政執法專項監督。其中安徽省公開向社會徵集涉企行政執法突出問題線索，包括對涉企違規執法、趨利性執法等方面。

近日，在財經商業治理研究院舉辦的趨利性執法防範與治理研討會上，法學界和法律業界的專家，也對趨利性執法的行爲特徵、危害和防範舉措發表了看法。

與會專家普遍認爲，趨利性執法並非是新生事物，但在當下地方財政承壓的狀態下，此類行爲應被重視，並應予以制度約束。

在研討會上，專家們也分享了近期引發關注的案例。

2024年8月，鄭州市中級人民法院開庭審理了瑞德青春（珠海）健康管理公司（下稱瑞德青春）詐騙案。

檢方指控，瑞德青春在2018年初至2022年9月期間，推出的價值99800元到998000元不等的“再青春套餐”“私人定製套餐”等大健康治療項目，存在涉嫌虛構“高大上”設備名稱和診療功效，通過篡改或惡意解讀檢測報告等方式，專門挑選年齡較大，充值較多的中老年女性作爲詐騙對象，騙取被害人購買所謂的“大健康”套餐，涉嫌詐騙被害人數千人，騙取被害人預交金淨額約13.6億元。涉案的25名被告人，系企業管理人員。

庭審顯示，該案於2022年9月6日被鄭州警方立案，但實際上早在3個月前警方便對該公司進行了偵查，立案時，企業組織架構、經營模式、賬目已被清晰獲知。另外，相關材料顯示，瑞德青春大健康項目涉案金額爲13.6億元，但被查封的集團資金約爲20億，疑爲超額查封。目前，該案仍在審理中。

律師顏立東分享的一個案例，涉案方系一家杭州企業，其主要銷售的產品爲一款足浴包。顏律師稱，與上述案例相似的是，重慶警方在對該案立案之前，進行了3個月偵查。隨後，當地一名消費者購買了1682元的足浴包後以稱無效果爲由報警。重慶警方遂以詐騙罪立案，並出動300餘警力趕到杭州，抓捕了該企業的155人，據顏律師介紹，該案涉案金額達2億元。他稱，根據重慶當地的刑事立案意見，城鎮詐騙案的立案標準爲2000元，農村爲1000元，該案疑似被特殊對待，降低了立案標準。

在另一個案例中，內蒙古某縣一位市民購買廣東某保健品生產企業2000元的產品後以被詐騙爲由報案，隨後該企業管理人員和員工被帶走，涉案金額幾個億。

顏立東稱，上述幾個案例有幾點共性：辦案機關跨省辦案，管轄微弱，"甚至不排除人爲建立管轄權的可能"，且都涉及經濟犯罪，查封財產金額巨大。

一位西南某省監察委人士告訴界面新聞，據他觀察，地方財政"吃緊"是趨利性執法的根本原因。"一些案件，地方上會以該案的罰沒款爲依據，來衡量案件主管部門的經費劃撥。財政尚好的地區，可能是按比例劃撥，財政收入不足的地區，可能是全額返還。"另外，據他介紹，在處理違法收入時，比如圍標、串標案，審計違法收入金額一般由公安機關來選擇第三方機構來評估，"這種情況，涉案企業會處於弱勢。"

江蘇法德東恆律師事務所高級合夥人律師藍天彬律師告訴界面新聞，按照《罰沒財物管理辦法》規定，罰沒收入屬於政府非稅收入，應當按照國庫集中收繳管理有關規定，全額上繳國庫，納入一般公共預算管理。除特別規定的集中情形外，罰沒收入應按照執法機關的財務隸屬關係繳入同級國庫。但在實踐中，上繳中央國庫還是地方國庫，存在一定程度的模糊性，需要進一步細化規定。

按照《罰沒財物管理辦法》規定，罰沒財物管理工作應遵循罰款決定與罰款收繳相分離，執法與保管、處置崗位相分離，罰沒收入與經費保障相分離的原則，但在實踐中管理仍有待加強。仍需要在立法層面予以完善。

與上述刑事案件不同的是，大量趨利性行政執法案件因影響力相對小，而容易被忽視。北京師範大學法學院副教授王靜認爲，地方財政承壓是趨利性行政執法的重要因素。她稱，據她在基層觀察，雖然法律規定罰沒款是收支兩條線，但事實上，財政系統向行政執法部門隱性返還確實存在。

王靜還指出，在涉及網絡交易等電子商務領域，行政執法的管轄權變得更爲複雜。按照規定，行政處罰的管轄權以違法行爲發生地來確定。但很多情形在網絡環境下難以適用，"目前沿用的還是過去的辦法，只要有受害人，誰先立案誰（所在地的執法部門）先查。"這種形式便存在導致趨利性執法的漏洞。

南開大學法學院副院長、教授、博士生導師陳兵認爲，行政執法活動的開展，客觀上存在一種利益訴求，但需要釐清這種利益是公利還是私利。

他說，業界和學界在警惕、討論趨利性執法行爲時，特別存在某些異常涉企執法、時，也應看到正常的基於法定職責的執法。"比如在涉侵害商業秘密的案件中，符合法定標準的刑事立案調查，可能更有效率，更能及時挽回受侵害的當事人合法權益。"爲此，他並不贊成將監管執法機構在市場經濟運行中的保護功能全部推翻。

"關鍵是做到常態化的依法精準執法，系統設計和配置全過程監管執法制度，對監管執法本身也應有監管監察。"

陳兵也對企業提出建議，"企業需要增強合規性和風險應對性。"在保障制度上，要明確行刑邊界，規範執法主體行爲，加強對權力的制約，防止權力濫用。

北京大學法學院教授、博導薛軍認爲，要從根本上遏制這一問題，地方財政的基本需求要予以保障，"否則地方爲獲取財政資金，就會有額外的動力去進行趨利性執法。"

薛軍提到，在很多案件裡，涉及到涉案資金應審慎對待，要規範執法機關查封、凍結的權限，需嚴格審查相關措施的必要性。另外，諸多案例表明，偵查機關要規範對涉案企業高管採取限制人身自由的羈押措施的權限，這一行爲很可能導致企業經營癱瘓、就此垮掉。在未審理前，應該更多采取取保候審等軟措施。他建議兩高可出相關司法指導意見，對這一問題做出明確具體的規定。

他認爲，異地執法並非不可，但需完善有效的提級管轄和共同上級審批制度。部委層面也要儘快開展專項整治行動，建立主官追責制度。